ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕ ОТНЕСЕННЫХ К ВОПРОСАМ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти (как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации) характеризуется рядом правовых проблем, связанных с широкой дискрецией при реализации полномочий.

Правовое регулирование отдельной сферы общественных отношений не всегда охватывается положениями одного закона. При определении компетенции органа публичной власти («основополагающие нормы») в базовом законе отдельные его положения воспринимаются и развиваются во взаимосвязанных законах («производные нормы»). В периоды реформирования компетенция ряда органов может меняться в связи с перераспределением между ними отдельных полномочий. Нормы во взаимосвязанных законах, корреспондирующие к основополагающим нормам, не всегда синхронно и соответствующим образом корректируются. Возникает правовое явление, которому уделяется (как видится) недостаточное внимание в научных исследованиях, а именно – органы публичной власти продолжают реализацию производной нормы в условиях недостаточности либо отсутствия необходимого правового инструментария. При этом норма может формулироваться как результат, которого необходимо достичь, без закрепления порядка его достижения (отсутствует круг взаимодействующих субъектов, перечень обязательных и рекомендуемых к совершению действий, сроки и результаты каждого действия и т. п.). Понимание смысла нормы осложняется при использовании законодателем терминов без нормативного раскрытия их значения. Более того, ряд терминов может означать как процесс, так и результат процесса.

Перераспределение полномочий между органами публичной власти разных уровней изменяет ранее сложившийся характер взаимодействия между ними, при этом во взаимосвязанных законах иногда сохраняются нормы, корреспондирующие к основополагающим полномочиям, утратившим силу. Однако сохраняющая свое действие производная норма не утрачивает способности к реализации. Подобные явления возникают, в том числе, при передаче полномочий от органов местного самоуправления к органам государственной власти, когда полномочие, не отнесенное к вопросам местного значения, реализуется посредством различных форм взаимодействия органов публичной власти. Представляется, что в рассматриваемых случаях для достижения оптимального результата целесообразно задействовать специально создаваемые координационные органы, но их компетенция законодательно не закреплена.

Устанавливая отдельные полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения, законодатель в ряде случаев пренебрегает необходимостью регламентирования их реализации, вследствие чего возникают сложно разрешимые проблемы во взаимодействии органов публичной власти.

Целью настоящего краткого исследования выступает обоснование как значимости и необходимости закрепления процессуальных норм в реализации полномочий, так и обязательности соответствия содержания полномочий органов местного самоуправления, не отнесенных к вопросам местного значения, возможностям по их решению. Выбор объекта исследования в виде совокупности общественных отношений, протекающих в процессе взаимодействия органов публичной власти при реализации полномочий, не коррелирующих с вопросами местного значения, и его правовая регламентация (предмет исследования) обусловлен личным многолетним опытом автора в данной области и сопряженными с этим многочисленными проблемами правового характера.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Изложенное выше возможно проиллюстрировать на примере определения органами местного самоуправления мест для отбывания осужденным исправительных работ. Анализировать предлагается в основном нормативно-правовые акты, применив необходимый методологический инструментарий.

Регламентирование компетенции органов местного самоуправления со времени принятия Конституции Российской Федерации [1] существенно изменилось. Несмотря на тщательную проработку реформы местного самоуправления и принятие ряда нормативно-правовых актов, непосредственно этому посвященных [2–4], в настоящее время сохраняются отдельные элементы прежнего правового регулирования.

По мнению автора, наблюдается явное несоответствие отдельных элементов порядка исполнения наказания в виде исправительных работ в необоснованном (как представляется) сохранении органов местного самоуправления в механизме реализации данного государственного полномочия. Рассматриваемое наказание предполагает трудоустройство на срок, определенный приговором суда. Однако, согласно п. 134  ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», осуществление мер в области содействия занятости населения, включая меры по содействию гражданам в поиске подходящей работы и организацию временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поисках работы, возложено на органы власти субъектов Российской Федерации [5].

В соответствии с абз. 13  ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке (ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1, ч. 4 ст. 20), а также на основании ст. 19 могут быть наделены иными государственными полномочиями в установленном порядке [6].

В ч. 1 ст. 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее – УИК РФ) закреплено, что исправительные работы отбываются осужденным по основному месту работы, а осужденным, не имеющим основного места работы, в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного [7]. Схожее положение содержит ч. 1 ст. 50 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) [8].

Диспозиции указанных выше статей сформулированы императивно. Органы местного самоуправления ранее не вовлекались в рассматриваемую деятельность. При этом в ст. 91 утратившего силу Исправительно-трудового кодекса РСФСР от 18.12.1970 (далее – ИТК РСФСР) по отношению к местам отбывания данного вида наказания было лишь сказано следующее: «Исправительные работы отбываются по основному месту работы осужденного. При отсутствии у осужденного работы органы, исполняющие наказание в виде исправительных работ, принимают меры по трудоустройству осужденного» [9]. Аналогичное положение было отражено в ст. 27 Уголовного кодекса РСФСР от 27.10.1960 [10].

Вместе с тем по отношению к порядку отбывания близкого по характеру наказания без изоляции от общества в виде обязательных работ ранее в ст. 97.1 ИТК РСФР было установлено: «Исполняется уголовно-исполнительной инспекцией по месту постоянного жительства осужденных на объектах, определяемых уголовно-исполнительной инспекцией по согласованию с органами местного самоуправления». Подобный порядок в настоящее время целесообразно законодательно закрепить в отношении исправительных работ.

При исследовании динамики изменений компетенции органов местного самоуправления в исторической ретроспективе становится очевидным, что в период формирования современной правовой системы Российской Федерации имело место перераспределение полномочий в сфере занятости населения от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, но соответствующие изменения в УИК РФ не внесены до настоящего времени.

Так, в соответствии с пунктами 8–10 ст. 64 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [11] районная администрация обладала широким спектром полномочий в области социальной защиты населения, в том числе в части занятости населения. Данный закон утратил силу с 01.01.2009 в соответствии с п. 3  ч. 1 ст. 86 Закона № 131-ФЗ. Однако в период его действия был принят УИК РФ (от 08.01.1997 № 1-ФЗ), анализируемые нормы которого корреспондируют к положениям, прекратившим свое действие. В последующем, с принятием нового закона, устанавливающего общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, соответствующие нормы УИК РФ изменены не были и до сих пор сохраняют силу.

Необходимо также отметить, что до 2002 г. регистрацией юридических лиц занимались администрации городов и районов с последующей постановкой на учет в налоговом органе.

Таким образом, в настоящее время отсутствует корреляция возможностей реализации рассматриваемого полномочия и вопросов местного значения: содействие занятости и актуальные сведения о действующих на соответствующей территории работодателях находятся вне компетенции органов местного самоуправления.

При этом не регламентирован порядок определения мест для отбывания исправительных работ – механизм реализации данного полномочия отсутствует. Недооценка законодателем степени значимости норм процессуального характера, неопределенность содержания используемых терминов не обеспечивает в правоприменительной практике единообразного понимания и, следовательно, истолкования и применения.

Очевидно, что перечень таких мест должен быть закреплен муниципальным правовым актом, который в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 7 Закона № 131-ФЗ подлежит обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и не должен противоречить нормативным правовым актам большей юридической силы.

Вместе с тем значение такого муниципального правового акта для лиц в него внесенных в качестве работодателей не вполне ясно, поскольку в действующем законодательстве отсутствует какое-либо упоминание о возможности сохранения вакансий в определенном количестве и предоставления данных рабочих мест лишь для осужденных к исправительным работам. В данном случае уместно провести аналогию с квотированием рабочих мест для инвалидов, которое регламентировано в ст. 13.2 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» [12]. Следует внести схожие дополнения в законодательство о труде для обеспечения реальной возможности трудоустройства осужденных к исправительным работам. Иначе соответствующий муниципальный правовой акт имеет лишь информационный характер для уголовно-исполнительной инспекции при направлении осужденного для трудоуст­ройства.

Места, потенциально предусмотренные для осужденных к исправительным работам, как правило, замещаются иными лицами. Работодатель справедливо аргументирует подобные решения тем, что в соответствии с абз. 2 ст. 3 Трудового кодекса Российской Федерации никто не может получать какие-либо преимущества в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника [13].

Согласно ч. 2 ст. 43 УК РФ, наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений. В ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы, входящие в единую систему публичной власти в Российской Федерации, осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Представляется, что применительно к рассматриваемой проблеме недостатки правового регулирования детерминируют необоснованно широкую дискрецию взаимодействующих органов публичной власти и затрудняют достижение целей наказания.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Проведенный краткий анализ позволяет сделать следующие выводы:

• участие органов местного самоуправления в исполнении исправительных работ посредством определения перечня мест для их отбывания не обеспечено правовыми инструментами процессуального характера, также отсутствуют критерии эффективности такого определения (например, в виде достаточности количества мест, сроков принятия соответствующего муниципального правового акта и периодичности его актуализации);
• принимая во внимание компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определение рассматриваемого перечня мест целесообразно возложить на службу занятости населения;
• в законодательстве сохраняются отдельные элементы ранее действовавшего, но существенно изменившегося правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. Основываясь на правовой позиции высшего судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации по вопросу действия закона во времени, отраженной в п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21.07.2022 № 34-П, наблюдаемое правовое явление предлагается рассматривать как ультраактивность [14] в более широком смысле, применительно не к отдельному нормативному правовому акту (утратил силу, но применяется), а к действующим нормам, производным от утративших силу. Подобные ситуации нередко возникают при реформировании компетенции органов публичной власти;
• необходимо управомочить работодателя квотировать рабочие места для осужденных к исправительным работам в соответствии с перечнем мест, определенным муниципальным правовым актом.

Обозначенная проблема ранее не рассматривалась в предложенном виде; возможностям органов местного самоуправления реализовать полномочие, не отнесенное к вопросам местного значения, не уделялось должного внимания. Не были определены детерминанты подобных проблем, которые становятся очевидными с применением исторического толкования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящей статье отражены отдельные проблемы правового регулирования участия органов местного самоуправления в реализации полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения. Очевидно, что в правотворчестве не следует пренебрегать нормами процессуального характера, которые должны коррелировать с нормами, определяющими полномочия.

Основная задача краткого исследования выполнена с учетом возможного его объема. Необходим дальнейший анализ процесса реализации компетенции органов местного самоуправления во взаимодействии с иными органами публичной власти, в том числе в рамках системы профилактики правонарушений.