ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УКАЗАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В НАИМЕНОВАНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

ВВЕДЕНИЕ

Развитие гражданского общества во многом зависит от деятельности общественных объединений. Конституционная реформа 2020 г. усилила социальную составляющую Конституции РФ и значение общественных объединений для государства и гражданского общества [1–3]. В связи с этим представляется важным анализ деятельности органов исполнительной власти при их взаимодействии с общественными объединениями. Такой анализ позволит выявить потенциальные пробелы и коллизии в действующем законодательстве, что станет основой для разработки предложений по его совершенствованию и адаптации к современным условиям. Кроме того, он способствует повышению эффективности правоприменительной практики, укреплению правовой базы для защиты и развития общественных объединений.

Общественные объединения, осуществляющие активную деятельность, в большинстве случаев действуют в качестве юридического лица. Процесс регистрации общественных объединений должен проходить в строгом соответствии с законом и гарантировать осуществление конституционного права на объединение.

В части субъектов РФ сложилась практика, когда региональным общественным объединениям отказывают в регистрации в качестве юридического лица, если в их наименовании отсутствует прямое указание на субъект РФ, на территории которого общественное объединение будет осуществлять свою деятельность. Целью настоящей статьи является поиск наиболее актуальной практики определения территориальной сферы в наименованиях региональных общественных объединений, обеспечивающей защиту права общественных объединений на их уникальное наименование в соответствии с конституционными принципами.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Для достижения цели исследования был осуществлен анализ нормативных правовых актов, устанавливающих критерии определения наименований общественных объединений. Авторами был проведен опрос управлений Министерства юстиции РФ в субъектах РФ о применении статьи 28 Федерального закона «Об общественных объединениях» в части требований к наименованию региональных общественных объединений. Применение сравнительного метода позволило обобщить и сопоставить полученные результаты, выявить особенности подходов к регистрации общественных объединений в субъектах РФ. Также в ходе исследования был осуществлен анализ доктринальных источников, что позволило сформулировать возможные последствия различных подходов к указанию территориальной сферы деятельности общественных объединений для правовой определенности и защиты права общественных объединений на наименование.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (далее – Закон) «официальное наименование общественного объединения должно содержать указание на его организационно-правовую форму, территориальную сферу и характер его деятельности» [4]. В процессе правоприменения сложился неоднозначный подход к определению того, что именно понимается под «территориальной сферой» применительно к региональным общественным объединениям (далее – РОО). В практике управлений Министерства юстиции РФ (далее также – Минюст РФ) в субъектах РФ существует несколько вариантов понимания данной нормы.

Первый вариант заключается в том, что необходимо указать в наименовании на то, что общественное объединение является «региональным», «местным» и т. д., например региональная общественная организация помощи детям «Солнышко». Второй вариант – необходимо помимо слова «региональное» включать наименование конкретного субъекта РФ. Например, региональная общественная организация помощи детям Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Солнышко».

Статья 14 Закона определяет территориальную сферу деятельности РОО как «деятельность, осуществляемую в соответствии с их уставными целями в пределах территории одного субъекта Российской Федерации» [4]. Подчеркнем формулировку «в пределах территории одного субъекта РФ». Статья не содержит прямого указания на необходимость включать наименование конкретного субъекта РФ. Субъект Российской Федерации и муниципальное образование указываются в Уставе РОО как «место нахождения постоянно действующего исполнительного органа» (ст. 12 Закона).

В комментариях к Закону предусматривается, что общественные объединения имеют следующие варианты выбора территориальной сферы деятельности:

«– в пределах Российской Федерации (общероссийские);

– в пределах нескольких регионов (межрегиональные);

– в пределах одного региона (региональные)…» [5][6].

Также добавляется, что должно быть сделано обязательное указание на территориальную сферу деятельности общественного объединения в заявлении № РН0001 о его государственной регистрации при создании. В 5-м разделе заявления указывается территориальная сфера деятельности, например «Российская Федерация» для общероссийских общественных объединений, «Самарская область» для РОО, осуществляющих деятельность в Самарской области [5].

Таким образом, авторы комментариев к Закону считают, что при регистрации РОО для указания на его территориальную сферу деятельности необходимо включать в его наименование слово «региональный».

В сентябре – декабре 2023 г. авторами был проведен опрос управлений Минюста РФ в субъектах РФ. В обращении был задан вопрос о практике применения статьи 28 Закона: «Обязаны ли учредители включать в наименование создаваемого ими общественного объединения указание на субъект РФ, на территории которого будет осуществляться его деятельность? Либо в наименовании достаточно указать, что общественное объединение является региональным?»

72 территориальных управления Минюста РФ перенаправили обращение в Минюст РФ, обосновывая это тем, что разъяснение законодательства и практики его применения, а также оказание иной консультативной помощи по запросам граждан и организаций не входят в компетенцию территориального органа Минюста России.

9 территориальных управлений Минюста РФ предоставили развернутый ответ по данному вопросу.

Среди подразделений Минюста РФ, представивших ответ:

– 5 обозначили наличие обязанности указания в наименовании РОО территориальной сферы деятельности с добавлением субъекта РФ (Томская область, Мурманская область, Кемеровская область – Кузбасс, Калининградская область, ХМАО-Югра);

– 3 ответили, что наименование регионального общественного объединения может как содержать указание на субъект РФ, в пределах которого осуществляется деятельность, так и быть без такого указания (Свердловская область, Калужская область, Республика Башкортостан);

– 1 настоятельно рекомендовало указывать в наименовании регионального общественного объединения субъект РФ (Новосибирская область).

Территориальные подразделения Минюста РФ ссылались на статьи 14 и 28 Закона, а также на главу 4 Гражданского кодекса РФ. Аргументы территориальных подразделений Минюста РФ за указание в наименовании РОО наименования субъекта РФ заключались в следующем:

– деятельность общественного объединения ограничена пределами конкретного субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления; указание на конкретный субъект или муниципальное образование в полном официальном наименовании общественного объединения является обязательным (Мурманская область);

– с учетом регламентированного Законом территориального принципа деятельности общественных объединений (перечень субъектов РФ содержится в статье 65 Конституции РФ), а также во избежание регистрации в пределах одного субъекта РФ более одного общественного объединения с одним и тем же наименованием, при проведении проверки представленных для государственной регистрации общественного объединения документов, Главное управление рекомендует заявителям включать в его наименование указание на территорию, в пределах которой действует общественное объединение (Новосибирская область).

Департамент законодательства и правоприменения в сфере некоммерческих организаций Министерства юстиции РФ сообщил следующее:

«Обязанность указания в наименовании общественного объединения наименования субъекта Российской Федерации законодательством не предусмотрена.

Однако в государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории (п. 4 ст. 23 Закона).

При этом Законом (ст. 5) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (п. 3 ст. 2) установлено, что общественная организация является некоммерческой.

Некоммерческая организация, наименование которой зарегистрировано в установленном порядке, имеет исключительное право его использования (п/п 1.1 ст. 4 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В государственной регистрации некоммерческой организации может быть отказано, если ранее зарегистрирована некоммерческая организация с таким же наименованием (п/п 2 п.1 ст. 23.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»)» [7].

Таким образом, Министерство юстиции РФ пришло к выводу, что наименование регионального общественного объединения может как содержать указание на субъект РФ, в пределах которого осуществляется деятельность, так и быть без такого указания. Представляется, что такое толкование статьи 28 Закона отражает конституционное содержание права на объединение и наиболее соотносится с конституционным смыслом права общественных объединений на наименование.

По результатам проведенного опроса территориальных подразделений Минюста РФ можно констатировать, что обязанность указания в наименовании общественного объединения на конкретный субъект Российской Федерации не вытекает из буквального толкования Закона. Тем не менее указание на территориальную сферу деятельности может быть обосновано необходимостью обеспечения уникальности наименования в пределах одной территориальной сферы деятельности.

Толкование нормы Закона о наименовании региональных общественных объединений необходимо осуществлять в их взаимосвязи с конституционными нормами (статьями 2, 18, 30). Ограничение прав учредителей регионального общественного объединения в выборе наименования приводит и к ограничению права на объединение. Конституционные права могут быть ограничены только на основании закона в строго определенных Конституцией РФ границах.

Дополнительным аргументом в пользу точки зрения о праве общественного объединения самому решать, указывать ли конкретный субъект РФ в своем наименовании, может служить факт, что субъект Российской Федерации и сам вправе изменить свое наименование. На практике такое происходило неоднократно. Например, в 2019 г. Кемеровская область приняла решение об изменении наименования на Кемеровская область – Кузбасс.

Изменение наименования субъекта РФ повлечет обязанность всех региональных общественных объединений, содержащих в своем наименовании наименование субъекта РФ в «старой» редакции, инициировать процесс внесения изменений в сведения о наименовании юридического лица. Это создаст неблагоприятные последствия – дополнительную и неоправданную административную нагрузку как на сами общественные объединения, так и на уполномоченные органы исполнительной власти.

Интересно предложение И. В. Бондарчука «запретить включать в наименование общественных объединений обозначения, противоречащие общественным интересам, приводящие к недопустимому восприятию организации за счет использования слов, вызывающих у граждан стойкую ассоциацию с участием государства в деятельности данной организации» [8]. Эти аргументы могут быть применены и к вопросу, рассматриваемому в настоящей статье. Ассоциации с участием государства в деятельности общественного объединения могут возникнуть и при указании в наименовании регионального общественного объединения конкретного наименования субъекта РФ. Что также может повлечь неблагоприятные последствия для общества и государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, на практике существует разнообразие в понимании требований Федерального закона «Об общественных объединениях» к указанию территориальной сферы в наименованиях региональных общественных объединений. Некоторые управления Министерства юстиции РФ в субъектах Российской Федерации настаивают на необходимости включения наименования конкретного субъекта РФ в наименование регионального общественного объединения, в то время как другие управления считают достаточным указание на региональный характер деятельности без уточнения конкретного субъекта РФ.

Для устранения правовой неопределенности и обеспечения защиты прав общественных объединений на наименование, а также во избежание ограничения конституционного права на объединение наиболее актуальной представляется практика, при которой указание в наименовании региональных общественных объединений наименования субъекта Российской Федерации является правом, а не обязанностью учредителей общественного объединения.