Объект и предмет административно-правового воздействия и регулирования: проблема определения понятий и их соотношения

ВВЕДЕНИЕ

Общей и отраслевой правовой наукой постсоветской России за последние более чем 30 лет проведено значительное количество изысканий в исследований проблем соотношения категорий «правовое регулирование» (ПР) и «правовое воздействие» (ПВ), «механизм правового воздействия» (МПВ) и «механизм правового регулирования» (МПР), связанных с их сущностью, содержанием и структурой, с наличием в их содержании и структуре основных и дополнительных (не основных) правовых элементов. Среди основных элементов МПР и механизма административно-правового регулирования (МАПР), как правило, выделялись правовые и административно-правовые нормы, правоотношения, а также акты толкования и акты (способы) реализации правовых норм и правоотношений. В основном рассмотрение соотношений вышеназванных категорий сводилось либо к широкому и узкому взглядам на предмет исследования, либо к равенству названных категорий.

Целями исследования являются не только проведение отграничения объекта от предмета в административно-правовом воздействии (АПВ) и административно-правовом регулировании (АПР), но и возможность показать специфику (индивидуальность и однородность) общественных отношений, способных указать на необходимость такого правового воздействия и регулирования. Дополнительное исследование объекта и предмета АПВ и АПР в их соотношении, на наш взгляд, позволит под другим углом рассмотреть содержание и структуру механизма административно-правового воздействия (МАПВ), с другой стороны, пока еще не известной науке административного права.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

К ученым-исследователям, повлиявшим на изучение проблем определения объекта и предмета административно-правового воздействия и административно-правового регулирования, следует отнести юристов – специалистов в области общей теории права: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. М. Горшенёва, С. А. Комарова, В. В. Лазарева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. В. Полякова, В. М. Сырых, Л. С. Явича, а также юристов в административно-правовой науке, внесших значительный научный вклад в исследование данной проблемы: Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, А. Б. Зеленцова, А. П. Коренева, В. Д. Плесовских, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина и еще многих других российских ученых, работы которых позволили сформировать новый концептуальный подход к соотношению понятий ПР и ПВ и использованию получаемых результатов в разработке широкого понимания МАПВ.

При написании настоящей статьи использовались как общенаучные методы анализа и синтеза, так и специальные методы и методологические подходы, среди которых следует особо выделить социологический, деятельностный, предметный и инструментальный подходы.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

В исследовании заявленной темы для обсуждения главными категориями являются «правовое (административно-правовое) регулирование» и «правовое (административно-правовое) воздействие». При рассмотрении их в соотношении появляется возможность для выделения у них характерных черт, признаков, позволяющих проникнуть в природу (сущность), увидеть их структуру (построение), которая обычно представляет собой формы, методы и способы правового воздействия.

Многие годы в общей теории права и в отраслевой правовой науке господствовала доктрина, в которой в отношении ПВ самым общим объектом было принято рассматривать общественные отношения, в то время как под предметом ПР традиционно понимались только определенные виды общественных отношений.

Научная категория «ПР» подробным образом была исследована С. С. Алексеевым еще в 1995 г. в книге «Теория права», в которой были рассмотрены вопросы соотношения ее с категорией «ПВ». Вторая категория рассматривалась ученым как более широкая по отношению к первой. Было также отмечено, что отличительной чертой ПР является его специфический механизм правового регулирования (МПР), структура которого представляет собой систему правовых средств, с помощью которых осуществляется его воздействие на общественные отношения. МПР представлялся как одна из форм непосредственного правового влияния. Впервые МПР С. С. Алексеевым был представлен еще в 1965 г. Представляющий собой отдельную самостоятельную систему правовых средств, МПР уже тогда рассматривался под «инструментальным углом зрения» как набор особого «юридического инструментария» [1, с. 209–239].

Причина возвращений к исследованию объекта и предмета ПВ и ПР состоит, на наш взгляд, в сохраняющихся позитивистских воззрениях и противоборстве этому плену со стороны иных методологических подходов.

Догматический позитивизм породил так называемый предметный подход, основным направлением которого было перечисление объектов ПВ и ПР, представляющих собой общественные отношения. Под объектом права обычно понимают то, на что право может оказывать свое воздействие.

К объектам ПР в учебной и научной литературе обычно относят: «упорядочиваемые общественные отношения» или «общественные отношения, регулируемые нормами права», «поведение участников этих отношений» либо одновременно «соотношение общественного отношения и поведения его участников» как форма и содержание [2, с. 15, 17].

В этой связи вполне логично выглядит мнение тех ученых юристов-исследователей, которые в объекте ПР видят элемент объективной реальности, которая только может быть подвержена ПР или ПВ. Предмет ПР в их логике отражает часть или отдельную сторону и конкретный аспект общего объекта ПР.

Следует отметить, что до сих пор унифицированного подхода в единстве понимания объекта и предмета ПВ (АПВ) и ПР (АПР) с точки зрения позитивистских воззрений в юридической науке не сложилось. Часто в теории права между объектом и предметом ПР ставили знак равенства, традиционно представляя их как объект (предмет) ПВ или ПР.

В процессе своих исследований В. Л. Кулапов и И. С. Хохлова приходят к выводам о том, что объект ПР – категория более широкая по сравнению с предметом ПР, она включает в себя не просто общественные связи между людьми, а непосредственные действия, образующие эти связи. Объектом ПР выступают разнообразные поступки людей, в то время как предметом ПР являются общественные отношения – устойчивые связи двух и более субъектов (граждан или их объединений) [3, с. 38–41].

Анализируя соотношение между ПР и ПВ, Ю. Г. Арзамасов подчеркивает различие в объектах их влияния: объект ПР – это «фактические отношения в социуме», а объект ПВ – это «сознание и поведение людей» [4].

Мнение отдельных ученых о том, что под ПР следует понимать только те общественные отношения, которые фактически урегулированы, поддержано белорусским юристом-исследователем С. В. Вашкевич [5].

В связи с этим мы не можем принять расширительное толкование объема ПР. На наш взгляд, нельзя согласиться с мнением Е. Г. Лукьяновой о том, что в структуру предмета ПР должны включаться такие элементы, как субъекты, поведение людей и их практическая деятельность, объекты регулируемых общественных отношений, социальные факты, способствующие изменению, возникновению или прекращению соответствующих отношений [6, с. 50]. Все перечисленные выше названным исследователем правовые явления, входящие в содержание ПР как совокупность его элементов (правовых средств воздействия), могли бы в большей степени отражать структуру категории ПВ, которая абсолютным большинством ученых-юристов рассматривается как более широкая и охватывает своим содержанием все основные элементы первой, а также дополняет их новыми, включая кроме элементов ПР иные формы ПВ с их индивидуальной совокупностью юридических средств воздействия.

АПВ и АПР в основном связывают с частью социальных отношений, которые, как правило, ограничиваются понятием сферы общественных отношений. Таким образом, объектом АПВ и АПР называют сферу управленческих общественных отношений.

Сферу управления в русском языке в одном из значений рассматривают как условно очерченный круг, в который помещают различные, претендующие на некоторую однородность общественные отношения и получающие при этом общее название. В административном праве в числе закрепившихся таких наименований сфер управления называют: административно-политическую, социально-культурную, сферу экономики. Сфера устанавливает некоторые пределы (границы) возможного и действительного административно-правового воздействия и регулирования в выборе нужных общественных отношений. В рамках публично-управленческих отношений сфера может сужаться и составлять ее часть. Так, например, у И. И. Веремеенко речь идет об АПР и его механизме в сфере охраны общественного порядка, представляющей одну из функций в административно-государственном управлении и часть публичных управленческих отношений [7].

Можно согласиться с мнением Е. С. Зайцевой в том, что «с позиции охвата объективной реальности самым широким понятием является объект ПР». В свою очередь, и предмет, и сфера ПР будут выступать как части этого объекта [8]. При этом, как было отмечено Е. В. Львовым, сфера не может постоянно находиться в застывшем состоянии и, в условиях развития общественных отношений, стремительного технического прогресса, может быть «подвержена изменениям» [9, с. 13].

Как неоднократно отмечалось в общей теории права, невозможно объяснить сущность и глубину тех или иных правовых явлений, в том числе и рассматриваемых нами, с позиции какого-либо одного методологического подхода. В этом смысле метод юридического позитивизма и используемый предметный подход, очевидно, являются недостаточными для исследования соотношения таких категорий, как объект и предмет ПР и ПВ. В этой связи в постсоветский период отечественная юридическая наука наиболее активно стала развивать инструментальную теорию права, которая оформилась в новый инструментальный подход.

Несмотря на то что ученые отмечают некоторую медлительность протекания и трудности в развитии инструментальной концепции, все же некоторые успехи ее научного применения, связанные с вопросами научных исследований в том числе в правовом регулировании, можно отметить. С самого начала инструментальная концепция научного исследования в праве была связана с понятиями «цели» и «правовые средства» [10].

Современная научно-правовая дискуссия о проблемах использования концепции инструментального подхода в своей основе сводится к тому, что правовое регулирование – это воздействие, осуществляемое с помощью правовых средств, через механизм и его правовые средства, к которым следует отнести, например, правовые режимы, методы и способы ПР или ПВ. Сторонниками использования инструментального подхода являются известные ученые-юристы, специалисты в области общей теории права А. В. Малько, Б. И. Пугинский, В. А. Сапун, К. В. Шундиков, С. Ю. Филиппова, Л. Н. Берг и др.

А. В. Малько и К. В. Шундиков рассматривают инструментальный аспект исследования права через систему юридических средств, которые представляют собой не просто абстрактные теоретические категории, но и реально существующие особенные инструменты, объединяемые на отдельных участках ПР в своеобразные режимы и механизмы. В числе основных правовых средств вышеназванные исследователи для изучения выделили правовые стимулы и правовые ограничения как два информационно-правовых воздействия, используя при этом своеобразный язык двоичного кода «да – нет», соответствующий первому и второму правовому средству. Среди правовых стимулов исследователи называют права, льготы, надбавки, доплаты, поощрения и др. Как правостимулирующие юридические средства они призваны побуждать личность к законопослушному поведению. К правовым ограничениям как юридическим средствам отнесены обязанности, запреты, приостановления, лимиты, меры пресечения, наказания и др. Как правоограничивающие юридические средства они призваны сдерживать личность от противоправного поведения [11, с. 42–45][12, с. 29–40, 94–114].

По мнению С. Ю. Филипповой, действия инструментального подхода требуют разработки трех основных и взаимосвязанных парных категорий: «правовая цель», «правовое средство», а также «правовая деятельность» с ее основными свойствами [13].

В административном праве применение инструментального подхода было впервые опробовано Д. Н. Бахрахом, когда он, освещая функциональную природу деятельности публичной исполнительной власти (АПВ), предложил раскрывать ее содержание двояким образом: как через перечисление объектов воздействия (предметный подход), так и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход) [14, с. 170, 172].

При рассмотрении категории ПР ученый-юрист П. И. Кононов, используя применение инструментального подхода наряду с иными общетеоретическими подходами, дает собственное определение МАПР, который, по его мнению, может быть определен как «взятая в единстве и в логическом взаимодействии система административно-правовых средств (инструментов), при помощи которых осуществляется юридическое воздействие на общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, в целях их правового урегулирования, правовой охраны и защиты» [15, с. 42].

Определенный интерес представляет позиция исследователя С. Н. Зайковой, которая в рамках широкого понимания такого правового явления, как «административно-правовой механизм» (АПМ), обращает внимание на то, что различные его словосочетания, в том числе и такое, как «административно-правовой механизм защиты» (АПМЗ), до сих пор практически не подвергались серьезному исследованию отечественной административно-правовой наукой. На основе накопленных представлений автор приходит к мысли о рассмотрении соотношения правовых явлений АПМ и МАПР. С учетом ею проведенного научного анализа автор предлагает под МАПР понимать нормативно установленный, системный комплекс административно-правовых средств, применяемых в установленном порядке для регулирования и упорядочения общественных отношений и достижения целей государственного управления [16].

Однако, отмечая полезность проделанного исследователем анализа научных работ и новых концептуальных взглядов на проблему соотношения рассматриваемых категорий, считаем необходимым сделать несколько замечаний. Во-первых, заявленное название статьи выглядит не совсем корректным, поскольку соотносить, на наш взгляд, категорию АПМ и не механизма, т. е. все правовое поле ПР, будет неправильным хотя бы потому, что любой правовой механизм является инструментом (способом) воздействия при осуществлении всей функции ПР. Во-вторых, трудно согласиться с позицией автора о том, что понятие АПМ шире утвердившейся в административно-правовой науке категории МАПР. В этой связи нельзя не вспомнить и категорию МАПВ как часто используемую наукой административного права, более широкую в сравнении с МАПР и являющуюся производной от общеправовой категории МПР. В-третьих, учитывая высказывание автора о том, что АПМ призван претворить в жизнь и запустить в действие АПР, и то, что он включает и осуществляет фактическую административную деятельность, можно было бы представить данный механизм как еще одну форму АПВ, направленную на реализацию задач и функций органов публичной власти.

Юристы – исследователи устоявшихся точек зрения, а также современных взглядов на проблемы соотношения категорий ПР и ПВ, используя предметный и инструментальный подходы, отмечают, что ПР представляет собой составную часть ПВ, выраженную в определенной правовой форме. ПР рассматривается как одна из разновидностей юридического воздействия. При этом ПР и иные способы влияния правовых явлений на общественные отношения представляют собой самостоятельные формы с собственной совокупностью юридических средств ПВ [17, с. 13][18].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог, следует отметить, что понятия объектов ПВ и ПР необходимо отграничивать от понятия предметов ПВ и ПР. Рассматриваемые нами категории через призму предметного и инструментального подходов предоставляют возможность, на наш взгляд, не только взглянуть с разных сторон на проблему их соотношения, но и увидеть в них признаки, позволяющие характеризовать содержание МАПВ, более четко представлять самостоятельность каждой из форм этого воздействия.

В результате проведенного анализа научных работ, посвященных проблемам соотношения объекта и предмета ПВ и ПР, рассмотрения концептуальных подходов в их исследовании, можно сформулировать следующие выводы.

1. Объекты АПВ или АПР, как явления, на которые оказывается правовое влияние, на наш взгляд, не входят и не могут входить в содержание и структуру рассматриваемых нами категорий, поскольку находятся за границей их существования. Объект АПВ и АПР – это то, на что воздействуем (общественные отношения и лица, находящиеся за пределами этого воздействия). Объекты АПВ и АПР, на наш взгляд, будут отличаться возможностями прямого и косвенного воздействия. Их определяем с помощью предметного подхода.
2. Предмет АПВ и АПР – это то, чем воздействуем или с помощью чего воздействуем. Это то, что в общей теории права и административно-правовой науке называют «юридические или административно-правовые средства воздействия». Эти средства входят в содержание и структуру каждой из форм МАПВ. Так, например, если обращаемся к форме МАПР, то предметом ПР будут урегулированные нормами административного права общественные отношения или административные правоотношения. Таким образом, в отличие от объекта АПР, предмет АПР находится в структуре самого МАПР. В нашей концепции МАПВ другими (кроме МАПР) двумя ее формами являются механизм административно-правового исполнения (МАПИ) и механизм административно-правовой защиты (МАПЗ). Каждая из них имеет свой особый предмет.
3. Из вышеприведенного вполне закономерным выглядит сформулированный нами ранее тезис о том, что «административно-правовое воздействие осуществляется посредством своего механизма, который представляет собой органическое единство и взаимодействие элементов, его образующих», а также добавим «иных юридических средств».

Поскольку в теории права в основном утвердилось общее мнение о том, что ПР является формой ПВ, то сравнивать ее в поисках специфичности предмета необходимо с иными формами этого воздействия. В нашей концепции МАПВ такими формами ПВ («подмеханизмами», или механизмами второго уровня в МАПВ) будут, соответственно, МАПР, МАПИ и МАПЗ. Каждая из названных форм МАПВ является самостоятельным механизмом, имеют свой предмет и свои иные административно-правовые средства ПВ.

Исследование проблем соотношения категорий объекта и предмета в АПВ и АПР имеет особое значение для всестороннего обоснования предлагаемой авторской концепции МАПВ, а также для дальнейшего изучения содержания и структуры, административно-правовых средств формируемой новой юридической конструкции.