Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире коррупция представляет собой серьезную проблему, которая приводит к отсутствию конкуренции, нарушению прав граждан, ухудшению инвестиционного климата и подрыву доверия к власти и ее институтам. Коррупция, как справедливо замечено, наиболее пагубным образом влияет на внешнее и внутреннее состояние нашей страны, поскольку парализует деятельность государственных органов и институтов, умаляет их авторитет среди граждан и является акселератором социальных проблем общества. Анализ актуального состояния преступности в коррупционной сфере свидетельствует о ее распространении в большинстве сфер общественных отношений.

В России разрабатывается и реализуется комплекс правовых и организационных мер по борьбе с коррупцией, и существенную роль в их реализации играет российская прокуратура. Так, за 2022 г. органами прокуратуры было выявлено 184 829 нарушений антикоррупционного законодательства [1].

Вместе с тем понятие противодействия коррупции со стороны прокуратуры в законодательстве отсутствует. Нет и структурированного перечня полномочий прокурора в сфере противодействия коррупции; существующие полномочия нуждаются в корректировке.

Стоит отметить, что в последнее время данному вопросу уделяется большое внимание. В частности, отдельные аспекты деятельности прокуратуры по противодействию коррупции изучали В. А. Немировский [2], А. А. Минеев [3], Е. А. Нугдина [4], Н. В. Загуменников [5] и др. Однако в данных исследованиях были изучены преимущественно давно реализуемые направления деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере: проведение антикоррупционной экспертизы и надзор за исполнением законодательства в сфере противодействия коррупции.

В то же время антикоррупционная деятельность прокуратуры многогранна и включает в себя множество других направлений, не получивших достаточного внимания для изучения и правового регулирования. В рассматриваемой сфере прокуратура кроме антикоррупционной экспертизы осуществляет международное сотрудничество, координацию деятельности правоохранительных органов, обращается в суд с исковым заявлением о взыскании имущества, в отношении которого не представлены доказательства законности его приобретения, как того требует антикоррупционное законодательство. Последнее из указанных направлений является новым и недостаточно изученным, при его осуществлении возникает множество проблем реализации. Большие вопросы вызывает также выполнение прокуратурой профилактики коррупционных правонарушений ввиду отсутствия правовой определенности в мнениях о том, что входит в данное понятие. Все это и обусловило необходимость комплексного изучения вопросов правового регулирования и осуществления прокуратурой деятельности по противодействию коррупции.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Целью данной статьи является комплексный анализ правового регулирования деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, определение понятия этой деятельности с целью уточнения ее границ и входящих в нее направлений, выявление существующих проблем правоприменения и предложение путей их решения. Предметом исследования выступают правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры, а также правовые акты в сфере противодействия коррупции, теоретические изыскания и статистические данные в изучаемой сфере. В ходе исследования были применены такие методы исследования, как фoрмальнo-юридический, сравнительнo-правoвoй, диалектический и логический.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Закон о прокуратуре не содержит определения и перечня направлений деятельности прокуратуры по противодействию коррупции. Подобная ситуация привела к неопределенности в вопросе о том, что включает в себя эта деятельность.

При изучении научных работ, касающихся деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, можно заметить, что до настоящего времени в науке не было сформулировано определение этой деятельности, а разные авторы включают в нее различные направления.

В целом, обобщая данные позиции, можно заключить, что в науке к деятельности прокуратуры по противодействию коррупции традиционно относят антикоррупционную экспертизу и надзор за исполнением антикоррупционного законодательства. Органами прокуратуры с целью выявления нарушений антикоррупционного законодательства на регулярной основе проводятся проверочные мероприятия, их оценка, а в последующем – реализация предусмотренного ФЗ «О прокуратуре РФ» комплекса средств прокурорского реагирования. Анализ правоприменительной практики демонстрирует высокий уровень эффективности применяемых прокурорами средств реагирования.

М. В. Рубцова помимо вышеуказанных направлений включает в рассматриваемую деятельность прокуратуры международное сотрудничество и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности [6].

А. И. Смирнова и Г. А. Иванцова определяют противодействие коррупции в качестве функции прокуратуры, включая в нее дополнительно реализацию полномочий прокурора на стадии предварительного расследования коррупционных преступлений, сотрудничество с иными органами власти и участие в правотворческой деятельности в данной сфере [7]. Именно прокуроры, имея цель по совершенствованию правовой системы России и ее норм, становятся инициаторами разработки различных законопроектов федерального и регионального уровней, в том числе и в сфере противодействия коррупции.

Поскольку определение деятельности прокуратуры по противодействию коррупции в Законе о прокуратуре отсутствует, необходимо обратиться к иным нормативным актам.

В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» деятельность по противодействию коррупции рассматривается как деятельность по осуществлению профилактики коррупционных правонарушений, их выявлению, пресечению и ликвидации их последствий. Приказ Генерального прокурора РФ от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» не закрепляет конкретного определения деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, а лишь регламентирует основные формы ее осуществления. Стоит отметить, что вышеупомянутый Приказ № 581 не включает предусмотренную Федеральным законом № 273-ФЗ профилактику в число направлений антикоррупционной деятельности. Между тем профилактика имеет большое значение для успешной борьбы с коррупцией и должна включаться в деятельность прокуратуры по противодействию коррупции.

О профилактической составляющей в рассматриваемой деятельности прокуратуры утверждает Е. В. Пискунович [8], включая туда обязанность государственных органов передавать в прокуратуру информацию, связанную с фактами проявления коррупции в органах власти. К полномочиям, направленным на предупреждение коррупции, можно отнести антикоррупционную экспертизу, носящую упреждающий характер, а также применение предостережения.

Таким образом, на основании вышеприведенного анализа действующего законодательства и научных позиций можно сформулировать следующее определение деятельности прокуратуры по противодействию коррупции: деятельность прокурорских органов по профилактике нарушений антикоррупционного законодательства, их выявлению и реагированию на них.

Помимо этого, нуждаются в дополнительном урегулировании полномочия прокурора.

Так, в ходе осуществления надзора за исполнением антикоррупционного законодательства выявляются нарушения, вызванные несовершенством правовых актов и их проектов, что приводит к искажению смысла и цели правового регулирования определенных общественных отношений. Однако действующее законодательство не позволяет прокурорам оперативно исправлять существующую ситуацию, поскольку требование прокурора об изменении нормативного акта, содержащего факторы, приводящие к коррупции, предъявляемое к законодательному (представительному) органу, возможно рассмотреть только на его ближайшем заседании, которое зачастую откладывается на длительный срок, а нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, все это время продолжает свое действие и влечет за собой коррупционные проявления.

В связи с этим необходимо законодательно дополнить положения ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», наделив прокурора соответствующими полномочиями по созыву сессии законодательного (представительного) органа во внеочередном порядке, что позволило бы существенно ускорить рассмотрение требования об изменении нормативного правового акта.

Предусмотренное Федеральным законом № 230-ФЗ обращение прокурора в суд с исковым заявлением о взыскании в доход Российской Федерации незаконно приобретенного должностным лицом имущества является действенной мерой по противодействию коррупционным проявлениям и их предупреждению. Вместе с тем при реализации данного полномочия также возникают проблемы правоприменения в силу недостаточной урегулированности. Так, несмотря на то что прокурор в целом имеет право провести проверку по обращению о любом нарушении закона без ограничений, он, получив обращение от физического лица с информацией о наличии у должностного лица незаконно приобретенного имущества, не может сам провести процедуру контроля за расходами должностного лица (кроме исключительных случаев), предшествующую обращению в суд, а должен направить обращение в уполномоченный государственный орган и только по результатам проверки государственного органа может обратиться в суд с соответствующим заявлением [9].

Данный правовой пробел, несомненно, нуждается в урегулировании.

Важным недостатком является также то, что законодательно не обозначены полномочия прокурора в сфере профилактики коррупционных правонарушений, которые существенно влияют на состояние законности в рассматриваемой сфере. Отсутствие законодательного регулирования данного аспекта приводит к неопределенности по вопросу о том, каким образом должна осуществляться профилактика, что, несомненно, снижает ее эффективность. Так, помимо приведенного выше мнения Е. В. Пискунович, существует суждение о том, что профилактика осуществляется в ходе антикоррупционной экспертизы [10], информирования граждан [11] и др. Для устранения существующей неопределенности полномочия прокурора по профилактике коррупции должны быть законодательно закреплены. Необходимо закрепить нормы в Законе о прокуратуре, посвященные данному вопросу, где будут указаны специфические полномочия по профилактике коррупционных правонарушений, такие, например, как информирование граждан и должностных лиц, проведение экспертного исследования проектов нормативных актов на предмет наличия в них коррупционных факторов и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Прокуратура, осуществляющая особый вид государственной деятельности, является органом, обладающим наиболее широкими полномочиями в сфере борьбы с коррупцией. В условиях сформировавшегося общественного запроса на эффективное противодействие коррупции, актуальной геополитической обстановки полномочия прокурора в сфере противодействия коррупции являются совокупностью мер, применяемых в надзорной и ненадзорных сферах. Эффективность осуществления названных полномочий демонстрируется практической стороной реализации прокурором полномочий в сфере противодействия коррупции. Реализация прокурором всех предусмотренных законодательством полномочий служит надежным средством развития Российской Федерации в качестве правового государства.

Очевидно, что эти полномочия должны быть надлежащим образом регламентированы. Вместе с тем понятие противодействия коррупции со стороны прокуратуры в Законе о прокуратуре отсутствует, а также не сформирован перечень полномочий прокуратуры по противодействию коррупции.

По результатам анализа существующих научных позиций и действующего законодательства было сформулировано определение деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, законодательное закрепление которого позволит обозначить границы рассматриваемой деятельности. Также в Законе о прокуратуре следует определить перечень полномочий прокурора по противодействию коррупции.

В связи с этим предлагается дополнить ст. 1 Закона о прокуратуре ч. 6 следующего содержания: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет деятельность по противодействию коррупции, которая представляет собой деятельность прокурорских органов по профилактике нарушений антикоррупционного законодательства, их выявлению и реагированию на них.

Деятельность прокуратуры по противодействию коррупции включает в себя реализацию следующих полномочий: информирование граждан и должностных лиц о деятельности в сфере противодействия коррупции и общественной опасности коррупционных правонарушений; проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов; проведение экспертного исследования проектов нормативных актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными нарушениями; обращение прокурора в суд с исковым заявлением о взыскании в доход Российской Федерации незаконно приобретенного должностным лицом имущества.

При осуществлении деятельности по противодействию коррупции прокуроры также используют полномочия, предусмотренные ст. 22 настоящего Закона, с целью выявления нарушений антикоррупционного законодательства и реагированию на них».

Помимо этого, в целях совершенствования деятельности прокуратуры по противодействию коррупции в работе были предложены иные изменения правовых норм, регулирующих реализацию полномочий прокурора, принятие которых будет способствовать повышению эффективности борьбы с коррупцией.