Государственный долг, долговая нагрузка и долговая устойчивость: тенденции развития в регионах Уральского федерального округа

ВВЕДЕНИЕ

«Финансовое здоровье» территорий в составе Российской Федерации – как субъектов РФ, так и муниципальных образований – является предметом пристального внимания органов государственной власти РФ, органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления. Благополучная в финансовом плане территория обладает реальными возможностями не только для финансирования базовых полномочий соответствующего уровня, но и для развития по широкому спектру направлений экономики, социальной сферы, инфраструктуры и т. п. С точки зрения финансовых показателей, характеризующих состояние финансов субъектов РФ и муниципальных образований, важнейшее место занимают индикаторы, характеризующие состояние государственного (муниципального) долга.

В связи со спецификой административного деления Российской Федерации на федеральные округа актуальным представляется исследование развития ситуации в сфере государственного долга субъектов РФ по отдельным федеральным округам. В этом направлении уже достигнуты определенные результаты: в частности, имеются исследования, выполненные на базе Сибирского федерального округа [1], Центрального федерального округа [2], Южного федерального округа [3], Дальневосточного федерального округа [4], Северо-Кавказского федерального округа [5].

Необходимо отметить, что, помимо классических показателей, характеризующих государственный долг регионов (величина государственного долга, его структура), на основании открытой информации можно получить представление о таком важном индикаторе, как уровень долговой нагрузки (отношение величины государственного долга к сумме налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ), а также о группе долговой устойчивости, к которой отнесен тот или иной регион по данным Министерства финансов РФ (оценка долговой устойчивости трактуется, в частности, как управление государственным долгом [6]). Это позволяет более комплексно подойти к пониманию ситуации в сфере государственного долга, определить реальное положение субъектов РФ в плане их возможности управлять государственным долгом, поддерживать свою долговую репутацию.

В условиях дефицита финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы, необходимости максимально использовать возможности по снижению расходов на обслуживание государственного долга, принципиальное значение для регионов имеет структура долга (а именно удельный вес бюджетных кредитов [7], которые предоставляются, прежде всего, Федеральным казначейством, и которые в сравнении с классическими рыночными инструментами – кредитами кредитных организаций и ценными бумагами – характеризуются наименьшей стоимостью привлечения).

Целью настоящего исследования является комплексная оценка развития ситуации в сфере государственного долга субъектов РФ, входящих в состав Уральского федерального округа, за 2021–2023 гг. на основании открытых данных. В качестве задач исследования определены: сравнительный анализ индикаторов в сфере государственного долга субъектов Уральского федерального округа по отдельным годам с акцентом на место регионов в рейтинге по уровню долговой нагрузки и в группах по долговой устойчивости; сравнительный анализ развития сферы государственного долга регионов Уральского федерального округа в динамике за трехлетний период при сохранении акцентов, ранее избранных при анализе годовых данных, а также с дополнительным акцентом на устойчивых лидерах по совокупности параметров.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Информационную базу исследования составили данные Министерства финансов Российской Федерации и рейтингового агентства «РИА рейтинг» о величине и структуре государственного долга субъектов Российской Федерации, о группах долговой устойчивости субъектов РФ, а также об уровне долговой нагрузки за 2021–2023 гг.

В качестве методов исследования выбраны методы группировки, сравнительного и динамического анализа. На основе указанных методов проведено сравнение показателей, характеризующих долговую ситуацию в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа (УрФО), за 2021–2023 гг.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

По данным табл. 1 можно сделать вывод о том, что в 2021 г. наиболее благоприятная долговая ситуация складывалась в Тюменской области, а также в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, что, в первую очередь, характеризуется наименьшими абсолютными величинами государственного долга указанных субъектов РФ, а также высокими позициями в общероссийском рейтинге регионов по уровню долговой нагрузки (соответственно, 2, 3 и 7-е места). Обратим внимание, что из 6 регионов округа в первую десятку по уровню долговой устойчивости входят 3 субъекта РФ (50 %). Это связано не только с достаточно низкими абсолютными значениями государственного долга данных субъектов РФ, но и с абсолютными объемами бюджетов указанных регионов (с учетом которых рассчитывается показатель долговой нагрузки). Как можно увидеть, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа также характеризуются высокими показателями бюджетной обеспеченности, иллюстрирующими их положение по отношению к среднему уровню всех регионов РФ.

Наиболее сложная долговая ситуация характерна для Курганской области, поскольку (несмотря на то что по абсолютной сумме долга регион не является абсолютным аутсайдером в УрФО) область занимает только 72-е место в рейтинге по долговой нагрузке – по отношению к налоговым и неналоговым доходам бюджета государственный долг составляет более 60 %. Именно этим обусловлено отнесение Курганской области к группе регионов со средним уровнем долговой устойчивости, тогда как остальные регионы в составе УрФО относятся к группе с высоким уровнем долговой устойчивости (для отнесения к этой группе отношение объема государственного долга к налоговым и неналоговым доходам бюджета не должно превышать 50 %). Дополнительным признаком наличия проблем в области финансов региона является низкий уровень бюджетной обеспеченности Курганской области (самый низкий среди 6 регионов УрФО).

С точки зрения финансовых инструментов, привлекаемых для пополнения ресурсной базы региональных бюджетов и формирующих объем государственного долга в целом, обратим внимание на то, что два субъекта РФ реализуют активную эмиссионную политику и в 2021 г. полностью перешли на государственные ценные бумаги (не привлекая бюджетные кредиты или иные ресурсы): это Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Также достаточно велика доля ценных бумаг в структуре государственного долга Свердловской области (более 50 %) и Челябинской области (более 25 %). Два субъекта РФ не используют данный инструмент в долговой политике: Курганская область и Тюменская область (в первом случае это обусловлено объективными сложностями и недостаточным интересом инвесторов).

По данным за 2022 г. (табл. 2) наибольшая абсолютная сумма государственного долга региона наблюдалась у Свердловской области, которая, тем не менее, в рейтинге по уровню долговой нагрузки занимала более высокое положение, чем Курганская область, объем государственного долга которой был более чем в 6 раз меньше показателя Свердловской области. Курганская область в составе регионов УрФО и в 2022 г. характеризуется самой низкой позицией в рейтинге долговой нагрузки. Наименьшие значения долга – и высокие места в первой пятерке регионов-лидеров по долговой нагрузке – наблюдались у Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. В целом по итогам 2022 г. 5 из 6 регионов УрФО отнесены Министерством финансов РФ к группе с высоким уровнем долговой устойчивости (за исключением Курганской области).

Около половины объема задолженности сформированы за счет бюджетных кредитов у Свердловской области и Ханты-Мансийского автономного округа, более 80 % – у Тюменской и Челябинской областей. Полностью за счет бюджетных кредитов в 2022 г. сформирован государственный долг Курганской области. Ямало-Ненецкий автономный округ практически 100 % величины долга сформировал за счет государственных ценных бумаг, что принципиально выделяет его в составе регионов УрФО в 2022 г.; также заметную роль играют ценные бумаги в формировании государственного долга Ханты-Мансийского АО (48 %) и Свердловской области (46 %). Изучение информации, размещенной Министерством финансов РФ, позволило обнаружить интересную особенность долговой политики Тюменской области – а именно, наличие в структуре долга государственных гарантий (удельный вес которых составил 18 % [9]).

По показателям 2023 г. (табл. 3) важно обратить внимание на то, что практически все регионы УрФО, за исключением Курганской области, характеризуются показателями отношения государственного долга к налоговым и неналоговым доходам бюджетов на уровне менее 30 %. Три субъекта РФ – Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа – практически сравнялись по данному показателю (2,7 %, 2,9 %, 2,7 %) и сохранили свои позиции в пятерке лидеров по уровню долговой нагрузки. Указанные проценты, в частности, обеспечили отнесение этих трех регионов, а также Свердловской и Челябинской областей, к группе субъектов РФ с высокой долговой устойчивостью.

По абсолютным показателям государственного долга среди регионов УрФО в 2023 г. наибольший показатель наблюдался у Свердловской области – более 100 млрд руб., наименьший – у Тюменской области – 8,828 млрд руб. Величины государственного долга Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов практически сравнялись (10,271 и 10,187 млрд руб. соответственно).

Особенностью 2023 г. является безусловный приоритет бюджетных кредитов как инструмента формирования государственного долга субъектов УрФО: 100 % доля бюджетных кредитов в структуре долга наблюдается у Курганской области, свыше 80 % – у Тюменской и Челябинской областей, а также Ханты-Мансийского автономного округа, свыше 60 % – у Свердловской области. Отметим также уникальность долговой ситуации в Ямало-Ненецком автономном округе – незначительная доля бюджетных кредитов (3 %), отсутствие в структуре долга ценных бумаг. Изучение информации, размещенной Министерством финансов РФ, позволило заключить, что в 2023 г. по данному субъекту РФ практически весь объем долга сформирован за счет государственных гарантий (97 %) [10]. Государственные гарантии присутствуют и в структуре государственного долга Тюменской области (около 13 %).

Сравнительный анализ развития сферы государственного долга регионов УрФО в динамике за 2021–2023 гг. позволяет заключить, что безусловными лидерами по абсолютной (минимальной) величине государственного долга, а также по уровню долговой нагрузки являются Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа; причем только в 2021 г. и только один из регионов – Ханты-Мансийский автономный округ – не попадал в пятерку регионов-лидеров по уровню долговой нагрузки; во все остальные годы данный округ, а также в течение всего исследуемого периода Тюменская область и Ямало-Ненецкий автономный округ входили в 5 лучших регионов РФ. Самым проблемным регионом РФ по долговой нагрузке является Курганская область.

Наиболее заметное улучшение ситуации в плане долговой нагрузки за период 2021–2023 гг. характерно для Свердловской области – место данного региона с 45 в 2021 г. повысилось до 32 в 2023 г., что было обеспечено снижением соотношения государственного долга и доходов бюджета (налоговых и неналоговых) с 34 до 27 %, в частности, обусловленное активной работой по снижению величины долга. Противоположная динамика – самое значительное падение в рейтинге по уровню долговой нагрузки – характерна для Челябинской области: с 17-го места в 2021 г. до 25-го места в 2023 г. (соответственно, соотношение государственного долга и доходов бюджета увеличилось с 11,9 до 22 %).

Важной положительной характеристикой регионов Уральского федерального округа является их включение Министерством финансов РФ только в группы с высокой и средней долговой устойчивостью (в последнем случае это касается Курганской области). Данный результат свидетельствует о качественной долговой политике субъектов РФ в рамках требований федерального бюджетного законодательства. Безусловно, для повышения группы долговой устойчивости в плане Курганской области требуется комплекс серьезных финансовых мер; но уже за 2021–2023 гг. можно утверждать, что в Курганской области наблюдаются определенные улучшения: в частности, повышение рейтинга долговой нагрузки (с 72-го до 61-го места) за счет снижения соотношения совокупного долга и доходов бюджета (с 61 до 49,9 %).

За исследуемый период в регионах Уральского федерального округа также имела место качественная трансформация структуры государственного долга, что, в частности, связано с активной позицией Министерства финансов РФ и Федерального казначейства в плане содействия субъектам РФ по замещению бюджетными кредитами иных составляющих долга. По всем субъектам РФ доля бюджетных кредитов в структуре долга увеличилась (до 100 % уже в 2022 г. по Курганской области, 93 % в 2023 г. по Ханты-Мансийскому автономному округу, 88 и 87 %, соответственно, для Тюменской и Челябинской областей). Использование бюджетных кредитов снижает затраты на обслуживание государственного долга и обеспечивает финансовую устойчивость субъектов РФ в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показало, что за рассмотренный период 2021–2023 гг. ситуация в сфере государственного долга, долговой нагрузки и долговой устойчивости субъектов Уральского федерального округа развивалась под контролем органов государственной власти субъектов РФ и с учетом требований федерального бюджетного законодательства.

Несмотря на то что не все регионы УрФО в течение всего периода имели однонаправленную динамику государственного долга, в целом можно отметить, что абсолютные величины долга по рассмотренным регионам имели тенденцию к росту, что обусловлено спецификой экономической и финансовой политики субъектов РФ, в первую очередь задачами обеспечения устойчивого развития регионов и решения важных задач в сфере развития транспорта, дорожного строительства и т. п. На сегодняшний день за счет текущих бюджетных доходов без использования долговых инструментов решение указанных задач крайне затруднительно.

Уровень долговой нагрузки по регионам УрФО представляется корректным оценить как управляемый, поскольку ни один из субъектов РФ по этому показателю не вышел за критический уровень 85 %, что создало бы предпосылки отнесения какого-либо субъекта РФ к регионам с низким уровнем долговой устойчивости. В течение всего периода 2021–2023 гг. все субъекты Уральского федерального округа соответствовали высокому уровню долговой устойчивости, за исключением Курганской области (средний уровень долговой устойчивости). За исследованный период наметилась устойчивая тенденция к замещению рыночных инструментов государственного долга на бюджетные кредиты по всем регионам УрФО, за исключением Ямало-Ненецкого автономного округа, в котором расширенное использование получили государственные гарантии.

Наиболее сложная долговая ситуация в УрФО характерна для Курганской области (самое низкое место в рейтинге по уровню долговой нагрузки, средняя долговая устойчивость), что объективно обусловлено наиболее сложной экономической ситуацией среди всех рассмотренных субъектов (косвенным признаком этого является низкий уровень бюджетной обеспеченности области). Наибольшие абсолютные значения государственного долга имели место в Свердловской области. В связи с этим в данных регионах вопросы управления государственным долгом, доходами и расходами бюджетов в целом приобретают специфическую актуальность в целях сохранения и улучшения показателей долговой сферы.

Наилучшие показатели в долговой сфере, характерные для Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, обусловлены не только целенаправленной политикой регионов в этом направлении, но и также высокими параметрами бюджетов и бюджетной обеспеченности, имевшими место в течение всего рассмотренного периода. Вместе с тем на примере данных субъектов РФ можно заключить, что полностью исключать долговые инструменты из «портфеля» инструментов регионального развития нецелесообразно (например, обращает на себя внимание активизация использования государственных гарантий и значительное увеличение государственного долга по Ямало-Ненецкому автономному округу в 2023 г., который до этого имел самые низкие абсолютные значения долга по субъектам УрФО).

Развитие научных исследований в области государственного долга, долговой нагрузки и долговой устойчивости субъектов РФ будет представлять неизменный интерес и может быть реализовано в плане более детального изучения возможностей субъектов РФ по увеличению располагаемых объемов финансовых ресурсов за счет долговых инструментов при одновременном сохранении желаемого уровня долговой нагрузки, а также высокого уровня долговой устойчивости.