Правовой мониторинг в России и Казахстане: сравнительно-правовое исследование

ВВЕДЕНИЕ

Регламентация вопросов осуществления правового мониторинга на национальном уровне характерна для многих государств постсоветского пространства. И в России, и в Казахстане на сегодняшний день накоплен достаточно весомый опыт осуществления правового мониторинга как инструмента повышения эффективности правового регулирования. Опыт регулирования в Республике Казахстан выбран в качестве предмета исследования неслучайно. Во-первых, сравнение правового мониторинга в России и Казахстане представляется не только операционно и аналитически удобным в силу сходства правовых и политических систем, но и продуктивным с точки зрения определения векторов дальнейшего развития института правового мониторинга. Во-вторых, Казахстан имеет уникальный опыт регулирования вопросов правового мониторинга: данный институт получил закрепление на уровне закона Республики Казахстан, особое внимание уделяется общественному правовому мониторингу, разработана оригинальная методика осуществления правового мониторинга, создана специализированная автоматизированная система по обслуживанию правового мониторинга. В то же время в законодательстве Казахстана понятие мониторинга правоприменения не используется.

В рамках настоящей статьи ставятся исследовательские задачи: сравнить регламен­тацию правового мониторинга в России и Казахстане по следующим критериям: нормативная основа, цель, субъекты, объекты, порядок проведения, методическое и информационное обеспечение, оформление результатов, механизмы исполнения решений по итогам мониторинга; выявить общее и особенное в законодательстве государств по регламентации вопросов правового мониторинга; обозначить достоинства и недостатки имеющегося в данных государствах опыта правового регулирования вопросов мониторинга; предложить возможные варианты адаптации положительного опыта Казахстана в России.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Объектом исследования являются общественные отношения между субъектами и участниками правового мониторинга, складывающиеся в процессе осуществления правового мониторинга на территории России и Казахстана. В качестве материалов использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты республики Казахстан, регламентирующие вопросы осуществления правового мониторинга, документы по результатам правового мониторинга в России и Казахстане, научная литература по вопросам правового мониторинга и мониторинга правоприменения, материалы в СМИ. Использовано сочетание как общенаучных методов познания (метода системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному, восхождения от единичного к общему, метода синтеза, сравнительного метода), так и специальных правовых, частнонаучных исследовательских методов (метода сравнительного правоведения, метода теоретико-правового моделирования, формально-юридического метода). Ввиду разных форм территориального устройства анализируемых государств в целях надлежащего применения сравнительно-правового метода анализируются вопросы регламентации и осуществления правового мониторинга на национальном уровне.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

И в России, и в Казахстане институт правового мониторинга начал складываться в 2000-х гг. в рамках концепции эффективности права [1–3]. Однако если в Казахстане правовой мониторинг институционализирован в настоящей момент на уровне Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах», в котором имеется отдельная глава 10 «Мониторинг» [4], то в России на федеральном уровне регламентируется лишь мониторинг правоприменения, при этом Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации, а методика его осуществления – Постановлением Правительства Российской Федерации [5][6]. Имеются также отдельные ведомственные акты, регламентирующие вопросы осуществления правового мониторинга. Такие акты имеются в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и Прокуратуры Российской Федерации. Приходится констатировать, что на федеральном уровне отсутствует системная регламентация правового мониторинга и он имеет низкую степень институционализации, при этом на уровне отдельных субъектов РФ, напротив, приняты специализированные законы по вопросам правового мониторинга (например, Закон Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан»; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»; Указ Губернатора Архангельской области от 16 ноября 2010 г. № 197-у «Об утверждении Регламента организации и проведения мониторинга нормативных правовых актов Архангельской области» и др.), но следует иметь в виду, что объектами такого мониторинга на региональном уровне выступают нормативные правовые акты субъектов РФ [7].

Впервые правовой мониторинг получил закрепление в Казахстане в ранее действовавшем Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213-I «О нормативных правовых актах» в 2006 г., когда данный закон был дополнен статьей 43-1 «Мониторинг нормативных правовых актов». В России в 2007 г. был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Российской Федерации, но он прекратил свою деятельность в 2012 г. Данный Центр осуществлял подготовку ежегодных докладов о состоянии законодательства Российской Федерации. Несмотря на то что результативность данных документов подвергалась критике, тем не менее функционирование центра позволило накопить опыт осуществления правового мониторинга. То есть внедрение мониторинговых процедур для совершенствования правового регулирования началось в анализируемых государствах примерно в одно и то же время.

В 2006 г. в Казахстане был принят новый Закон «О правовых актах», при этом положения о правовом мониторинге были существенно переработаны: появилось законодательно закрепленное понятие правового мониторинга (п. 1 ст. 50), определены субъекты правового мониторинга (п. 2 ст. 50), обозначена роль научных и общественных организаций и граждан в мониторинге (п. 3 ст. 50), осуществляемом государственными органами, отдельно выделен общественный правовой мониторинг (ст. 51) [4]. Эти изменения были обусловлены изменением подходов к правовому мониторингу – он рассматривается как мера обеспечения законности нормативных правовых актов (ст. 49 Закона) и встраивается в государственную правовую политику Казахстана [8, c. 80]. Согласно Концепции государственной правовой политики Республики Казахстан до 2030 г. данное направление политики реализуется на основе принципа результативного регулирования, что означает систематическое осуществление всестороннего мониторинга эффектов, вызванных введенным регулированием, на предмет действенности и соответствия заявленным целям. В России концептуальные подходы к правовому мониторингу с 2011 г. в актах федерального уровня не менялись.

Цель мониторинга правоприменения определена в самом общем виде в Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации как совершенствование правовой системы РФ (п. 3) [5], что соответствует доктринальным разработкам концепции правового мониторинга на базе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [1][2]. Однако анализ данного положения показывает, что целью мониторинга правоприменения является обеспечение принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов. И собственно итогом мониторинга правоприменения является подготовка предложений к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Налицо заужение цели мониторинга, что не позволяет в полной мере реализовать потенциал данного института. Наличие данной проблемы отмечается и казахскими исследователями применительно к правовому мониторингу в Казахстане [9, с. 51].

Субъектный состав правового мониторинга в России и Казахстане схожий. Однако в Казахстане перечень субъектов все же шире – государственные органы, в том числе законодательные, против федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в России.

При первом приближении объекты правового мониторинга отличны. В России это правоприменительная практика, а в Казахстане – непосредственно правовые акты, отрасли законодательства, но в силу особенностей правового регулирования как процесса, предполагающего в упрощенном варианте на первой стадии принятие акта, а на второй его применение, мониторинг актов и мониторинг правоприменительной практики оказываются тесным образом связаны.

Методическое обеспечение мониторинга обоих государств далеко от совершенства. В Методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, содержится 18 показателей в основной группе и дополнительно выделены две целевые группы (в целях реализации антикоррупционной политики и в целях устранения противоречий между актами) по 9 и 6 показателей соответственно [6]. Ввиду громоздкости системы показателей, их неопределенности и отсутствия системности [10, с. 6] применить их на практике оказывается крайне затруднительно. В Казахстане показатели мониторинга в принципе не определены, поэтому предлагается их разработать и на базе ранее применяемых¹ утвердить новые методические рекомендации по проведению правового мониторинга [9, c. 58]. В формах итоговых документов по результатам мониторинга, прилагаемых к Порядку проведения правового мониторинга в Республике Казахстан, выделены разделы, многие из которых и представляют собой показатели мониторинга, но разъяснения по их содержательному наполнению отсутствуют.

Проблемы информационного обеспечения в Казахстане и России сходны. Действующее регулирование не позволяет решить проблемы полноты информационной базы. И в России, и в Казахстане даются перечни источников информации, которые могут быть использованы экспертами при проведении мониторинга. Эта модель регламентации неудачна в том плане, что не позволяет однозначно решить следующие вопросы: какого объема информации достаточно для получения объективной картины о состоянии законодательства и о правоприменительном процессе, какую долю (процент) от общего объема правоприменительных актов, отвечающих заданным экспертом критериям, достаточно для этого проанализировать, обязательно ли эксперту задействовать все источники информации, каково должно быть соотношение информации из официальных источников и информации из неофициальных источников. Прогрессивным шагом являются попытки создания информационной автоматизированной системы правового мониторинга с использованием искусственного интеллекта на национальном уровне в Казахстане. Законодательное определение информационной системы «Е-заңнама» появилось в Законе Республики Казахстан «О правовых актах» в 2021 г., как предназначенной для проведения анализа (мониторинга) законодательства, а также автоматизации отдельных процессов нормотворчества. Запуск системы запланирован на 2025 г. как единой правовой системы.

Сравнивая порядок проведения мониторинга в России и Казахстане, необходимо отметить его чрезвычайно высокую схожесть, что, в свою очередь, объясняет и схожесть проблемных моментов по части осуществления мониторинга. К числу таких, безусловно, следует отнести общую системность нормативного правого регулирования данного вопроса. По данному показателю, безусловно, лидирует Казахстан. Кроме того, нельзя не заострить внимание на общем высоком уровне формализации процедуры осуществления правового мониторинга. Данная деятельность как в Российской Федерации, так и в Казахстане осуществляется на плановой основе, проще говоря, строгое выполнение плановых показателей остается приоритетным по отношению к цели реального совершенствования действующего или планируемого нормативного правового регулирования. К тому же своеобразная самопроверка органами своей же собственной деятельности далеко не всегда будет способствовать получению объективных результатов. Скорее, даже высока вероятность получения диаметрально противоположного результата. В этой связи следует рекомендовать принятие мер, направленных на повышение общей транспарентности мониторинговых мероприятий как в Российской Федерации, так и в Республики Казахстан. Так, например, можно было бы рекомендовать применение различного рода партисипаторных институтов (инструментов) прямой демократии [11] при обсуждении планов мониторинговых мероприятий как на этапе их утверждения, так и на этапе утверждения отчетов об их выполнении.

Регламентация содержания итоговых документов по итогам мониторинга детальнее в Казахстане. В России, по сути, единственным требованием к содержанию данных документов является наличие в них предложений об изменении действующего правового регулирования, в результате создается возможность подготовки подобных документов формально, без учета методики. В Правилах проведения правового мониторинга в Республике Казахстан содержатся следующие формы отчетов: отчет о проведении правового мониторинга отрасли (подотрасли) законодательства, отчет о проведении правового мониторинга нормативных правовых актов конкретного государственного органа, результат правового мониторинга, проведенного органами местного государственного управления. Данные формы включают конкретный перечень обязательных разделов. В частности, первая из обозначенных форм включает ретроспективный анализ, анализ стратегических целей и целевых индикаторов, анализ исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, анализ правоприменительной практики, анализ стабильности отрасли (подотрасли), юридический анализ, выводы, которые позволяют оценить эффективность правового регулирования отрасли, с рекомендациями по дальнейшему совершенствованию нормативного регулирования. Для определения стабильности предусмотрена нормативно закрепленная формула, учитывающая пропорцию актов, которыми вносились изменения, к общему количеству актов, регулирующих отрасль (подотрасль).

Российским законодательством, по сути, не предусмотрены механизмы контроля качества самого мониторинга, а также механизмы исполнения результатов мониторинга правоприменения и контроля учета разработанных по итогам мониторинга предложений. В Казахстане предприняты попытки решить данные вопросы на нормативном уровне. В главе 4 Порядка проведения правового мониторинга в Республике Казахстан предусмотрено, что контроль за качеством осуществляется руководителем аппарата государственного органа, курирующим вопросы юридической службы, а также Министерством юстиции Республики Казахстан, которое вносит в Аппарат Правительства Республики Казахстан информацию о фактах некачественного проведения правового мониторинга, и содержится понятие некачественного проведения правового мониторинга [12]. Кроме того, безосновательное отсутствие рекомендаций по совершенствованию отрасли законодательства по итогам проведения мониторинга может являться основанием для непринятия предложений государственных органов при разработке Министерством юстиции текущего плана законопроектных работ, что является определенным стимулом для качественного проведения мониторинга. Установлен перечень мер, который может быть предпринят по результатам правового мониторинга. В частности, по результатам мониторинга законодательных актов Казахстана могут быть предприняты следующие меры: разработка Консультативного документа регуляторной политики, включение соответствующих законопроектов в План законопроектных работ, внесение законопроекта в Мажилис Парламента Республики Казахстан либо внесение поправок в другие законопроекты.

Отдельно следует остановиться на юридическом значении результатов правового мониторинга. Полагаем, что в этой части следует согласиться с мнением о том, что «если мы не приучим чиновника ориентироваться на данные мониторинга (в реализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удастся решить ни одной из поставленных задач» [13, с. 4]. Полагаем, что следует постепенно уходить от формулировок о том, что все, что связано с правовым мониторингом, в основном имеет рекомендательное значение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог, хотелось бы отметить, что в обоих государствах институт правового мониторинга занял свою нишу в их правовых системах. Несомненным достоинством института мониторинга в Казахстане является его институционализация и систематизация на уровне закона, чем не может похвастаться российский вариант. В то же время в России более детально проработана методика мониторинга и его конкретные показатели, хотя они и отличаются бессистемностью и неопределенностью. В России может получить адаптацию следующий казахский опыт регулирования правового мониторинга: использование математических формул для определения отдельных показателей мониторинга, введение механизмов контроля качества мониторинга, детальная регламентация требований к документам по итогам мониторинга, создание единой автоматизированной информационной системы по обслуживанию мониторинга.

И в России, и Казахстане требуется совершенствование методических и информационных основ мониторинга, повышение общей транспарентности мониторинговых мероприятий, а также улучшение разработки механизмов учета результатов мониторинга в правовом регулировании. Что, в свою очередь, в будущем, без сомнения, позволит говорить о том, что правовой мониторинг станет, по меткому выражению Ю. А. Тихомирова, «той средой, в которой может произойти «одушевление» норм» [14, c. 28], тем самым поспособствовав сближению нормативного правового регулирования с реальным уровнем правосознания большинства граждан государства.