Проблема принадлежности исполнительного производства и его отношения к административному процессу

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность предлагаемой к рассмотрению темы исследования заключается в том, что формирование и становление административно-процессуального права в России проходит сложно. На противоречивость состояния современных концептуальных подходов к развитию административного процесса и формированию одноименной отрасли права указывают многие исследователи отечественной и зарубежной правовой науки [1–3].

В целом, ученые-правоведы сходятся во мнении, что исполнительное производство одновременно является и самостоятельным, и междисциплинарным явлением (элементом, отраслью, институтом, стадией) в системе процессуального права. Из представленных концепций в научной и учебной литературе гражданско-процессуального и административно-процессуального правового анализа в основном оформились три подхода, характеризующие правовую природу исполнительного производства. Учеными исполнительное производство рассматривается, во-первых, как стадия или правовой институт отраслевой юрисдикционно-процессуальной разновидности; во-вторых, как подотрасль административного права или административно-процессуального права, в-третьих, как самостоятельная «комплексная отрасль права – исполнительное право» [4].

Как отмечают многие правоведы-исследователи, а также юристы-практики, современную правоприменительную деятельность невозможно представить без эффективной юрисдикционной деятельности судебных и иных уполномоченных органов, без должного исполнения вынесенных ими решений при рассмотрении юридических дел. Именно надлежащее исполнение решений юрисдикционных органов государственной власти служит гарантией их успешной деятельности, является главным критерием оценки ее эффективности, способствует достижению реальных целей в правоохране и правозащите. На данное обстоятельство многократно обращает свое внимание и Конституционный Суд Российской Федерации, который в одном из своих постановлений отмечает, что защита прав граждан может быть действенной только тогда, когда судебное решение исполняется своевременно [5].

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении исполнительного производства в делах по реализации вынесенных решений судебных и иных юрисдикционных органов.

Предметом исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие исполнительное производство, а также правовой статус органов принудительного исполнения, судебных приставов-исполнителей.

Цель исследования – проведение анализа современных концептуальных подходов о принадлежности исполнительного производства, основ его правового регулирования, изучение юридической природы данного правового явления, места в системе юридического процесса, выявления недостатков и пробелов в законодательном регулировании по исследуемой проблеме. В ходе исследования решалась задача: уточнить определения понятий «административный процесс», «исполнительное производство», «административно-исполнительное производство».

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

К материалам, составившим основу анализа в обосновании важности предмета исследования в рамках заявленной темы, мы относим обзор литературы, отражающей общие и отраслевые вопросы юридического процесса, концептуальные взгляды ученых-исследователей о принадлежности, месте исполнительного производства в системе права и в структуре отдельных отраслей материального и процессуального права, о предлагаемых титульных его наименованиях. Признанными специалистами в области теории процессуального права (юридического процесса) являются: В. Н. Баландин, В. М. Горшенев, М. А. Гурвич, В. М. Жуйков, И. М. Зайцев, В. В. Кожевников, А. В. Козлова, И. В. Куксин, В. В. Лазарев, В. И. Леушин, Е. Г. Лукьянова, М. В. Максютин, А. А. Павлушина, Л. А. Прокудина, В. Н. Протасов, О. Е. Солдатова, М. С. Шакарян и др.; в области гражданско-процессуального права и арбитражного процесса: А. В. Абсалямов, Д. Б. Абушенко, Н. П. Антипов, С. Ф. Афанасьев, И. В. Воронцова, С. Л. Дегтярев, О. В. Исаенкова, А. Г. Коваленко, В. А. Летяев, В. М. Мелихов, А. А. Мохов, И. В. Решетникова, С. Ю. Семенова, П. М. Филиппов, М. К. Юков, В. В. Ярков и др.; в административно-правовой науке: Д. Н. Бахрах, Н. Н. Бакурова, А. Н. Жеребцов, А. Б. Зеленцов, К. Б. Иващенко, А. И. Каплунов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, М. А. Лапина, С. Н. Махина, Л. Л. Попов, В. Е. Севрюгин, П. С. Серков, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, А. И. Стахов, Ю. А. Тихомиров, Н. Н. Цуканов, Ю. А. Якимов, О. А. Ястребов и др.

В процессе исследования использованы общенаучные методы исследования (методы формальной и диалектической логики) и методы юридического научного исследования (формально-юридический, сравнительно правовой, метод правового моделирования).

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Проблема принадлежности исполнительного производства в системе права непосредственным образом связана с проблемой выяснения его юридической природы и (или) сущности права. Юридическая природа как термин имеет важное значение в теории права и правоприменительной практике в изучении предмета исследования.

Наука философия права рассматривает вопрос юридической природы через призму ее предмета, который некоторые исследователи полагают состоящей из двух составляющих: выявление условий юридической действительности (юридической силы нормы) и объяснение нормативности права (легитимности закона) [6]. Сущность юридической отрасли, в частности материального административного и административно-процессуального права, раскрывается через ее основные элементы, к которым административно-правовая наука традиционно относит: ее генезис, предмет, метод, принципы, цели, задачи, функции, система и источники права.

Чтобы появились предпосылки для создания государственно-правового института принудительного исполнения решений в России под названием «исполнительное производство» прошло немало времени. Как отмечают исследователи данной области правоотношений И. Б. Морозова и А. М. Треушников, исполнительное производство в своем историческом развитии прошло путь «от принудительного осуществления кредитором своих претензий к «должнику» личными силами и средствами» до выделения в Своде законов Российской империи в отдельном разделе вместе с гражданским правом места законам «о гражданском судопроизводстве» и законам «о мерах гражданских взысканий». В дальнейшем, в ходе широко известной проведенной судебной реформы 1864 г., в принятый «Устав гражданского судопроизводства» вошли глава «По исполнению решений мировых судей» и раздел «Об исполнении судебных решений» [7, с. 3–14].

В дореформенный период, до 1864 г., в России, по выражению В. В. Захарова, «исполнение судебных решений основывалось на публично-правовых началах», которое «не отделялось от исполнения закона вообще». Обязанность по исполнению судебных решений возлагалась на управы благочиния, уездные и земские суды, палаты гражданского и уголовного суда, магистраты, городскую полицию, землемеров, иные органы. Но все же бóльшую часть деятельности принудительного исполнения судебных решений того времени осуществляла полиция. Об эффективности и качественной стороне ее деятельности того периода развития российской государственности можно подробнее узнать, ознакомившись с монографией представленного выше автора [8, c. 257–301].

Как отмечают правоведы-исследователи, дальнейшее развитие исполнительного производства как правового явления на протяжении периодов развития общества второй половины Нового времени и всего Новейшего, т.е. вот уже более чем 160 лет, сохраняет преемственность в своей принадлежности к гражданскому и гражданско-процессуальному праву (гражданскому судопроизводству). На этот факт мы обращаем свое внимание, чтобы зафиксировать, насколько исторически связаны исполнительное производство с гражданским правом и гражданским судопроизводством. Этот аргумент как один из признаков для характеристики сущности и причин истиной принадлежности исполнительного производства к той или иной процессуальной отрасли мы отнесем в общую копилку выводов по рассматриваемой нами проблеме.

В современной научно-исследовательской юридической литературе среди основных концептуальных подходов о принадлежности исполнительного производства к какому-либо из видов юридического процесса выделяют такие титульные названия, как «исполнительное право», «исполнительно-процессуальное право», «гражданское исполнительное право», «исполнительное производство институт административного права», «исполнительное производство специальная административно-процессуальная процедура», «исполнительное производство часть административного процесса», «административно-процессуальное исполнительное право» [9, с. 82][10, с. 323–330]. Современная активность обсуждения проблем принадлежности исполнительного производства к конкретной отрасли административного процесса связана, на наш взгляд, во-первых, с необходимостью упорядочить разросшийся за период становления после 1993 г. новой российской государственности массив юридических процессуальных отношений, во-вторых, пересмотреть взгляды на проблемы процессуальных отношений с учетом становления развивающегося современного процессуального законодательства.

В современной теории права поддерживается высказанное еще в 1975 г. М. К. Юковым предложение о самостоятельной комплексной отрасли исполнительного права, которое включало бы уголовное исполнительное право, гражданское исполнительное право и административное исполнительное право, финансовое исполнительное право [11, с. 23–29].

В последних научных изысканиях исследователи признают, что в связи с принятием в новой России законодательства, регламентирующего создание самостоятельной независимой системы исполнительного производства от гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, фактически произошло организационно его выведение из сферы судебной власти и передача в ведение органов исполнительной власти. В то же время ученые придерживается мнения, что исполнительное производство регулируется законодательством, объединяющим нормы судебной и исполнительной власти, таким образом включая как судебную, так и административную принудительную деятельность судебного пристава-исполнителя [12].

Представив краткий историко-правовой взгляд зарождения и развития (генезис) исполнительного производства как правовой институции, а также анализ отдельных современные подходов в определении принадлежности и места исполнительного производства в системе и структуре права, обратимся теперь к проблеме отношения его к административному процессу. Постановка такой проблемы периодически возникает в исследованиях ученых при систематизации и классификации процессуальных отношений [13].

Для определения места исполнительного производства в системе административного процесса необходимо обратиться непосредственно к рассмотрению родового понятия «производство». Как представлено в отдельных энциклопедических источниках, понимание производства исторически складывалось вначале в экономике и рассматривалось как процесс создания какого-либо продукта [14]. Впоследствии данное понимание получило распространение в других сферах жизнедеятельности человека. Производство в праве получило различные значения и видовые интерпретации в зависимости от конкретной его (права) отрасли.

Значительная часть представителей административно-правовой науки исполнительное производство рассматривают как разновидность административного процесса, причем относящуюся к юрисдикционной его части, в соответствии с широким подходом [13][15][16]. Сторонники узкого подхода в исследовании административного процесса исполнительное производство считают самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях [17, с. 313–349]. На наш взгляд, исполнительное производство не может рассматриваться как стадия в производстве об административных правонарушениях, хотя бы уже потому, что находится вне данного производства. Раздел IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) выделяет только четыре стадии, каждая из которых выделена отдельной главой, входящей в данный раздел: возбуждение дела (гл. 28), рассмотрение дела (гл. 29), правовая помощь (гл. 29¹) и пересмотр постановлений и решений (гл. 30). Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях предусмотрено самостоятельным разделом V КоАП РФ [18]. Отсюда можно сделать вывод, что исполнительное производство по отношению к вынесенным решениям по делам об административных правонарушениях является как минимум самостоятельной разновидностью юридического процесса. Только в части исполнения отдельных видов административных наказаний (ст. 32.4, 32.9, 32.12 КоАП РФ) исполнительное производство осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» [19] органами принудительного исполнения (судебным приставом-исполнителем).

Соглашаясь с концепцией широкого подхода к административному процессу, включающего в его состав юрисдикционную и не юрисдикционную части административного процесса, попытаемся выделить характеризующие его признаки. Полагаем, что такой способ соотношения сущностей исполнительного производства с иными административными производствами в юрисдикционном процессе, а также с сущностью самого административного процесса позволит нам более определенно понять истинную принадлежность рассматриваемого правового явления. Раскрытие соотносимых сущностей (установления их правовой природы) о принадлежности исполнительного производства к административно-процессуальной отрасли права необходимо, на наш взгляд, осуществлять с помощью традиционно используемых основных элементов административного права.

К признакам, характеризующим сущность исполнительного производства, позволяющим установить его сходство с иными административно-юрисдикционными производствами, а также непосредственно с сущностью административного процесса, на наш взгляд, следует отнести следующие.

Во-первых, это предмет исполнительного производства. Следует отметить, что в нашем понимании предмет не должен отражать общественные отношения более узкой области управления, чем вся управленческая (исполнительно-распорядительная) деятельность органов исполнительной власти, как это зачастую провозглашают. Мы склонны предмет рассматривать через инструментальный подход, как совокупность правовых средств административно-правового регулирования (воздействия) [20], в частности имеющихся в распоряжении исполнительного производства. На наш взгляд, предмет должен отвечать на вопрос не «что регулируем», а «чем и с помощью чего регулируем и воздействуем на общественные отношения» и отражать достаточность правовых средств воздействия. Вместе с основными нормами законодательства и административными нормативными актами, выступающими правовыми средствами административно-правового воздействия, к иным административно-правовым средствам следует отнести индивидуальные административные акты органов принудительного исполнения, а также правовые формы фактической (реальной) административной деятельности. К таким формам, как известно, в административном праве относят административный контроль, административный надзор, взаимодействие, административно-юрисдикционную деятельность. Все эти формы регламентированы специальным законодательством и находят свое непосредственное отражение в правовом регулировании исполнительного производства как особой формы процессуальных отношений, складывающихся по поводу принудительно-исполнительной деятельности специальных правозащитных органов исполнительной власти [10]. В основе административно-правовой защиты этих органов лежит публичный интерес.

Среди административно-правовых средств воздействия важное место занимают правоотношения, в содержании которых необходимо выделять субъекта с его административно-правовым статусом, инициирующего свои притязания на получение прав, объект (субъект) воздействия и юридический факт (действия или события, условия (обстоятельства)) и правовые основания, при которых должны возникать необходимые правоотношения. При этом необходимо помнить о публичности так называемых «властеотношений». Подчеркивая характер «властеотношений» в исполнительном производстве, И. Б. Морозова и А. М. Треушников отмечали их неравенство. По их мнению, судебные приставы-исполнители не выясняют спорного обстоятельства материального правоотношения, например в гражданском деле. Они не исследуют доказательств, не судят. Их основная задача состоит в применении мер принуждения в рамках установленных законом и предписанных исполнительным документом [7, с. 47–48].

Во-вторых, метод исполнительного производства. Он отвечает на вопрос «как осуществляется административно-правовое воздействие, какими способами». Для исполнительного производства, как и для всего административного процесса, в качестве приоритетного метода административно-правового регулирования характерен метод административного предписания. К методам исполнительно-распорядительной (административной) деятельности органов принудительного исполнения, в рамках реализации функции исполнительного производства, так же как и в административном процессе, следует отнести методы предупреждения, ограничений и принуждения, а также в отдельных случаях метод временных разрешений. Данные методы мы также найдем в законе «Об исполнительном производстве» [20], а полномочия на их использование – в законах «Об органах принудительного исполнения» [21], «О службе органов принудительного исполнения в РФ» [22], в Положении «О Федеральной службе судебных приставов» [23].

В-третьих, принципы исполнительного производства. Рассматриваются в теории административного права и административного процесса как основополагающие начала и правовая основа, в соответствии с которой строится вся идеология такой разновидности юридически-процессуальной деятельности, которой является исполнительное производство. Подчеркивая административно-процессуальный характер исполнительного производства, необходимо отметить мнение большинства исследователей о том, что деятельность при осуществлении исполнительного производства происходит за рамками судебного процесса, имея в виду, что судебные приставы не участвуют в судебном разбирательстве при вынесении судебного решения. Они лишь призваны обеспечить принудительное исполнение актов различных юрисдикционных органов. Полную характеристику соответствия принципов исполнительного производства административно-процессуальным отношениям мы найдем в теории (формируемой доктрине) административно-процессуального права [10, с. 327][24, с. 244–245], опирающейся на материальное административное право, в действующем законодательстве, регулирующем осуществление исполнительного производства в Российской Федерации и полномочия органов принудительного исполнения в данной сфере юрисдикционно-процессуальной деятельности, а также в кодифицированных актах, отражающих особенности реализации исполнительного производства, к которым следует отнести КоАП РФ, ГПК РФ, КАС РФ и даже УПК РФ в части взаимодействия судебных приставов-исполнителей с органами ФСИН РФ. Принципы исполнительного производства отражают их безусловное выполнение в его реализации исполнительно-процессуальных требований в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В числе доктринальных принципов исполнительного производства, например, исследователи называют: законность, неприкосновенность должника, пропорциональность взысканных сумм, добровольное исполнение актов, равенство перед законом, судебный контроль, независимость судебного пристава-исполнителя, другие.

В-четвертых, система исполнительного производства. Следует отметить, что специально принятое законодательство, регулируемое исполнительное производство как самостоятельный вид административно-процессуальной деятельности, не устанавливает его систему. Поскольку исполнительное производство в меньшей степени относят к самостоятельной отрасли исполнительного права, то систему представляют как систематизацию законодательства в данной области правоотношений. В связи с этим исследователи предлагают разные варианты систематизации. Одни ее связывают со стадиями осуществления исполнительного производства, другие с системой органов принудительного исполнения, третьи – через совокупность системы отдельных правоотношений в исполнительном производстве [13], четвертые рассматривают через группировку законодательных положений осуществления исполнительного производства, выделяя в системе общую часть, особенную часть и специальную часть [25]. Подобные предложения по выработке системы законодательства, правоотношений, субъектов осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, способствующей эффективному использованию в практической юридической деятельности, рассматриваются как в отраслях материального административного права, так и при формировании административно-процессуального права.

В-пятых, источники исполнительного производства. К признакам, характеризующим исполнительное производство как административно-процессуальную деятельность, отражающую его сущность, следует отнести бóльшую часть нормативных правовых актов, являющихся в основном актами административно-правового характера, центральные из которых Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и Федеральный закон «Об органах принудительного исполнения РФ». Особенность источников исполнительного производства состоит из самостоятельности основного законодательства, связанного с непосредственным регулированием и осуществлением специальной деятельности, которая не имеет прямого отношения к отправлению правосудия, а является по своей сути деятельностью исполнительно-распорядительной, осуществляемой специальной службой органов принудительного исполнения, полномочия которой связаны непосредственным образом с исполнительным производством. На самостоятельность исполнительного производства как института административного процесса указывает то обстоятельство, что его установление в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) определено самостоятельным разделом. Таким образом, законодатель показывает нам, что он не связывает исполнительное производство непосредственно с основными стадиями производства по делам об административных правонарушениях и не относит его (исполнительное производство) к этим стадиям.

К названным основным федеральным законам – непосредственным источникам исполнительного производства следует отнести специальные отраслевые законы, обеспечивающие взаимосвязь с первыми в условиях необходимой реализации соответствующих материальных правоотношений. Таковыми являются: Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации. К источникам исполнительного производства необходимо относить и соответствующие научные изыскания ученых-исследователей, их концептуальные подходы, а также выработанные и сложившиеся (устоявшиеся) правовые доктрины, нашедшие свое место в учебной юридической литературе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя основной итог рассматриваемой проблемы о принадлежности исполнительного производства к системе юридического процесса, с учетом исторической традиции отнесения его к гражданскому праву и гражданскому судопроизводству, отражающей последующую преемственность, на основании его самостоятельного правового регулирования и характеризующих признаков, указывающих на их соответствие сущности административно-юрисдикционного процесса, мы приходим к выводу о том, что исполнительное производство следует отнести к разновидностям административно-юрисдикционных производств наряду с миграционным производством, контрольно-надзорным производством, дисциплинарным производством, производством по делам об административных правонарушениях, производством по обращениям граждан. За то что исполнительное производство, осуществляемое судебными приставами-исполнителями, является разновидностью административного производства и составной частью административного процесса, выступают доводы В. Д. Сорокина о том, что каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти. Такого же взгляда в современной административно-правовой науке как на главный критерий принадлежности к административному производству придерживается исследователь данной проблемы С. А. Старостин.