О реализации права коренных малочисленных народов Севера на льготную пенсию

ВВЕДЕНИЕ

Коренные малочисленные народы (далее – также КМН, КМНС, аборигены) получили конституционное признание в Российской Федерации с соответствующей гарантией прав. Важно отметить, что защита коренных малочисленных этнических общностей и их традиционного образа жизни, социальная защита и социальное обеспечение осуществляются в рамках совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с пунктами «ж» и «м» части 1 статьи 72 Конституции РФ [1]. Статусным законом, устанавливающим правовые основы гарантий КМН в части самобытности их развития как социально-экономического, так и культурного, а также защиты среды обитания, являющейся исконным местом проживания и хозяйствования, является Федеральный закон от 30.04.1999 №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №82-ФЗ) [2]. Необходимо отметить, что указанный закон в основу своих правовых начал заложил в содержание конституционные основы и общепризнанные принципы и нормы международного права. Как отмечает В. А. Кряжков, предоставление прав коренным малочисленным народам – это способ защиты их интересов и самобытной культуры, направленный на облегчение их жизни [3]. Предоставление особых прав коренным малочисленным народам помогает защитить их интересы и уникальную культуру, а также улучшить их жизнь. В то же время, как показала практика, имеются определенные сложности при реализации таких прав и гарантий, в частности льготного обеспечения, что определяет необходимость исследования такой проблемы и выбора пути ее решения. Подчеркивая конституционное признание прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации, автор обосновывает совершенствование взаимодействия между недропользователями, органами местного самоуправления и коренными малочисленными народами Севера для защиты их интересов и традиционного образа жизни. Также акцентируется внимание на существующих проблемах реализации льготного пенсионного обеспечения и важности сближения правового регулирования с практическими механизмами для улучшения социальной защиты этих общностей.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Общественные отношения, возникающие при применении правовых норм, в которых участвуют органы публичной власти, граждане из числа коренных малочисленных народов Севера и природопользователи, явились объектом настоящего исследования. К предмету исследования отнесено правоприменение в сфере обеспечения гарантий по льготному пенсионному обеспечению отмеченной категории граждан, их реализации в рамках правовых отношений. Использование диалектического метода позволило рассмотреть процессы во взаимовлиянии, применяя анализ, индукцию, дедукцию и ряд других общенаучных методов познания, а также элементы сравнительно-правового исследования правоотношений органов государственной власти, органов местного самоуправления, природопользователей и коренных малочисленных народов Севера при реализации социального права таких народов.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Обеспечение пенсионными выплатами – это один из важных вопросов в сфере реализации гарантий, предоставленных государством коренным народам. Отнеся малочисленные народы к категории нетрудоспособного населения, пенсионное законодательство закрепило соответствующую меру социальной поддержки в виде раннего выхода на пенсию (55 лет – мужчины, 50 лет – женщины) при условии постоянного проживания в районах проживания КМН на дату назначения пенсии, то есть в установленном законодательством случае. Такие гарантии предоставлены Федеральным законом от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №166-ФЗ) [4].

Однако при реализации государственного пенсионного обеспечения существует правовая неопределенность в части подтверждении факта проживания на исконных территориях в установленных районах, что приводит к социальной напряженности в обществе среди граждан, претендующих на льготную пенсию, и, соответственно, актуализирует необходимость исследования проблемного правового механизма, а также выработки практических решений по его урегулированию. Наличие проблем, связанных с пенсионным обеспечением населения, также обозначают и другие исследователи рассматриваемого вопроса [5].

Вопрос пенсионных гарантий имеет существенное значение для аборигенов, которые живут на угодьях, в труднодоступных территориях и занимаются традиционными промыслами или деятельностью. Реализуя конституционный принцип социального обеспечения, государство признает необходимость финансовой поддержки таких граждан.

Право на социальную пенсию по старости возникает у лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, с более раннего возраста, в сравнении с иными ее получателями, а именно, как установлено Федеральным законом от 15.01.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в 55 лет для мужчин и в 50 лет для женщин.

Согласно установленным правилам граждане из числа КМНС при возрастных условиях и в установленных законом местах проживания имеют право на досрочный выход на пенсию. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 01.10.2015 №1049, регулирующее перечень малочисленных народов Севера и районов их проживания для назначения социальной пенсии, и распоряжение Правительства РФ №631-р, определяющее места традиционного проживания и виды традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, что приводит к правовой коллизии, когда места, указанные в одном акте, не совпадают с местами, определенными в другом, создавая неопределенность в правовом статусе этих территорий и прав коренных народов на их использование. Такая ситуация создает невозможность для отдельных граждан из числа КМН воспользоваться правом льготного оформления пенсионных прав.

При назначении социальной пенсии лицам из числа малочисленных народов Севера учитываются особенности их правового статуса. Право льготного выхода на пенсию предоставлено коренным жителям не только потому, что их национальность отнесена к малочисленным народам (факт наличия в перечне малочисленных народов Севера), но и, в равнозначной степени учитывается реальное проживание в природных условиях с ведением образа жизни, являющегося традиционным (факт наличия в перечне районов проживания малочисленных народов Севера) (п. 4, п. 6 ст. 11 федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 №166-ФЗ) [4]. В настоящее время имеется несколько правовых актов, устанавливающих то и другое [6–8], что приводит к правовой неопределенности и социальной напряженности среди коренных жителей, претендующих на оформление льготной пенсии. Такое положение дел ограничивает право коренных малочисленных народов Севера на льготное пенсионное обеспечение.

Судебная практика по рассмотрению вопросов проживания КМН на традиционных территориях как обосновывающего факта для оформления пенсии имеет неоднозначные решения – как положительные, так и отрицательные [9–13].

Важное значение защиты прав КМН через конституционное правосудие [11], защищающее их права, подчеркивает В. А. Кряжков, отмечая при этом особый правовой статус этих народов [3]. Вопросы пенсионного обеспечения народов, которые живут в сложных природных условиях и при этом занимаются традиционными промыслами, имеет для них существенное значение. Поэтому необходимость поддержки их материального благосостояния обусловлена еще и уязвимостью такого образа жизни, что, несомненно, является основой государственных гарантий в виде предоставления социальной пенсии.

Механизм государственного пенсионного обеспечения предусматривает определенный перечень документов, утвержденный приказом Минтруда России от 04.08.2021 №538н (далее – приказ Минтруда №538н), который учитывается в качестве оснований и для назначения льготной пенсии малочисленным народам (пп. 125–127) [14].

Развивая институт государственного пенсионного обеспечения КМНС, учитывая особенности их традиционного образа жизни, в том числе кочевого (полукочевого), и принимая во внимание практику регионов, можно рассмотреть добавление в отмеченный перечень, в качестве документа, подтверждающего факт постоянного проживания в районах проживания малочисленных народов Севера, справку из органа местного самоуправления.

Подобная положительная практика, при которой такая справка признается документом, подтверждающим факт осуществления традиционной хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания КМНС, существует достаточно длительное время в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре при реализации:

– закона Ханты-Мансийского АО «О транспортном налоге в Ханты-Мансийском автономном округе», (п. 1 ст. 4) [15];

– закона Ханты-Мансийского АО – Югры «О регулировании отдельных вопросов в области водных и лесных отношений на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (подпункт 2 п. 5 ст. 6.1) [16];

– постановления губернатора Ханты-Мансийского АО – Югры «Об административном регламенте предоставления государственной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан» (п. 2.8) [17].

Однако такие правовые формы подтверждающих документов от органов местного самоуправления имеет специфические особенности, например необходимость постоянного мониторинга территорий традиционного проживания и хозяйствования коренных жителей, что требует немалого финансового обеспечения и больших трудозатрат.

При реализации государственного пенсионного обеспечения проживание лиц из числа коренных малочисленных народов на постоянной основе на территориях, признанных районами проживания малочисленных народов Севера, является одним из определяющих фактов для установления им льготной пенсии [6]. Поэтому совершенствование подходов к установлению и подтверждению проживания на исконных территориях своих предков и ведения традиционного образа жизнедеятельности должно быть направлено в первую очередь на улучшение и облегчение жизни самих аборигенов.

С внесением дополнений [18] в Федеральный закон №166-ФЗ для назначения пенсии появилась возможность использования сведений, которые имеются у Федерального агентства по делам национальностей (далее – ФАДН) (п. 8 ст. 22) [4]. Такие сведения поступают в ФАДН при взаимодействии с самими гражданами из числа КМНС, их общинами, уполномоченными федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, в рамках осуществления полномочий по ведению учета лиц из числа КМН и ведению соответствующего списка лиц, относящихся к КМН (далее – Список) [19].

При этом документами для подтверждения принадлежности к КМНС может стать свидетельство о рождении (если в нем отражены требуемые сведения) либо подтверждающие документы от общин КМНС или от органов местного самоуправления, либо сведения ФАДН, аккумулируемые в соответствии с ведением Списка [19]. Сведения ФАДН, содержащиеся в Списке, являются также и документами для подтверждения постоянного проживания в соответствующем районе проживания, установленные Приказом Минтруда №538н (пп. 125–127) [14].

Учет лиц для ведения Списка производится согласно государственной услуге соответствующего административного регламента [1]. Правилами ведения Списка предусмотрено взаимодействие ФАДН с органами местного самоуправления. При этом установлен срок предоставления ответов на запросы ФАДН, который не должен превышать пяти рабочих дней (пп. 6–7 Конституции РФ) [1].

Необходимо отметить, что установленные временные требования плохо адаптированы для реальной возможности их осуществления. Учитывая труднодоступность, отдаленность и территориальное рассредоточение мест традиционного проживания граждан из числа КМН, установленные требования могут быть даже невыполнимыми. Например, для подтверждения достоверности сведений о ведении традиционного образа жизни и хозяйствования на соответствующей территории необходимо будет осуществлять непосредственный выезд на такие территории проживания КМН. При осуществлении такой деятельности могут возникать определенные трудности, например:

– невозможность установления связи с коренным жителем, который должен присутствовать при проверке (ввиду кочевого (полукочевого) образа жизни, отсутствия средств связи);

– отсутствие круглогодичных дорог на стойбища, распутица и другие ситуации, препятствующие своевременной подготовке ответа.

Правилами ведения Списка (подпункт «в» пункта 8 постановления Правительства РФ от 23.09.2020 №1520 «Об утверждении Правил ведения списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, предоставления содержащихся в нем сведений, а также осуществляемого в связи с его ведением межведомственного взаимодействия») [19] при отнесении места традиционной жизнедеятельности граждан к районам проживания КМНС установлена возможность применения перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства РФ №631-р [7], и перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости, утвержденного постановлением Правительства РФ №1049 [6].

Таким образом, отмеченными выше правовыми актами [6, 7] можно руководствоваться для назначения льготной пенсии КМН, а также возможен правовой механизм реализации положений, установленных Постановлением №1520 [1], когда сведения для ведения Списков запрашиваются ФАДН у органов местного самоуправления.

Основы правового механизма осуществления муниципальными образованиями деятельности по подготовке сведений о проживании гражданина в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМН возможны при реализации полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом №82-ФЗ (пп. 2, 3 ст. 7, п. 3 ст. 7.1) [2]. Сюда же можно отнести и полномочия муниципалитетов, осуществляемые при взаимодействии с ФАДН в рамках правил ведения Списков (пп. 3, 6, 7) [19].

Укрепление социально-экономической основы малочисленных народов, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства осуществляется в рамках их устойчивого развития. Коренные народы Севера обладают особым статусом, что связано с их уникальным культурным, историческим и социальным положением, а также с тем, что они ведут традиционный образ жизни и занимаются традиционными видами хозяйственной деятельности. Исходя из существующего правового регулирования и практики его применения, выделяются конкретные ситуации, в которых значимым оказывается принадлежность лица к коренным малочисленным народам РФ. Льготы в различных сферах права влияют на то, как отдельные люди определяют свою этническую и национальную принадлежность. Проблема несовершенства действующего государственного правового механизма в части льготного пенсионного обеспечения таких граждан не так уж проста, как кажется на первый взгляд, и простого технического урегулирования здесь будет недостаточно.

Одним из ключевых отличий правового положения коренных малочисленных народов от малочисленных этнических групп и национальных меньшинств является, как подчеркивает И. В. Ирхин, их проживание на исторических землях и глубокая культурная, духовная и наследственная связь с ними [20].

При этом принадлежность человека к определенной нации сама по себе не является основанием для получения каких-либо привилегий или, наоборот, ограничений. Поэтому просто факт того, что человек идентифицирует себя в качестве представителя КМН, недостаточен для применения соответствующих нормативных положений к нему.

Специальный подход к правовому регулированию указанных отношений обусловлен также и тем, что коренные народы ведут традиционную жизнедеятельность, как и их предки, с бережным использованием природных ресурсов, сохраняя при этом уникальные традиции, культуру, духовные убеждения. В научной литературе подчеркивают, что именно традиционное управление природными ресурсами и хозяйственная деятельность являются фундаментом уникальной культуры коренных малочисленных народов РФ [3].

Поэтому, именно традиционная жизнедеятельность в сложных природных и климатических условиях, вдали от населенных пунктов и инфраструктуры, определяет особый льготный статус этой группы населения, что требует от государства особого подхода к судьбе таких народов и их дальнейшего совершенствования. Разделяя отношение О. С. Рыбаковой к точке зрения выдающегося специалиста В. А. Кряжкова о недостаточной защите малочисленных народов [21], следует подчеркнуть, что государство должно не только признавать их уникальный статус, но и активно участвовать в создании условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, обеспечивая их право на самобытность и благосостояние.

Для укрепления государственных гарантий более точного правового подхода требует и система закрепления понятий и их содержания, используемых при рассмотрении вопросов традиционной жизнедеятельности малочисленных народов и мест ее осуществления. Неопределенностью и нечеткостью использованных в законодательстве терминов по мнению Т. Н. Тумусовой обладают понятия «территорий традиционного проживания», «традиционного образа жизни» и «традиционных видов хозяйствования и промыслов» [22].

Поэтому при решении конкретных притязаний для подтверждения фактов традиционной жизнедеятельности целесообразно предоставить больше прав субъектам РФ и органам местного самоуправления, обладающим более точными сведениями по реальной жизни коренных народов, проживающих на их территориях.

В Югре как уникальной территории симбиоза традиционного и специального природопользования сформировано взаимодействие недропользователей и малочисленных народов. Для подтверждения осуществления традиционной жизнедеятельности на тех ТТП, которые затронуты антропогенным воздействием, недропользователи у себя на предприятиях образуют специальные комиссии, зачастую с участием представителя органа местного самоуправления, которые выезжают на места проживания КМНС, где определяют, при непосредственном участии представителя от КМН, факт ведения традиционной деятельности или его отсутствие. На основании практических выводов принимается решение о механизме компенсационных выплат. Ежегодно заключается около тысячи таких соглашений.

Кроме того, такой подход стимулирует граждан из числа КМН к ведению традиционной деятельности, что является дополнительным положительным эффектом от его применения. Отмеченная позитивная тенденция подтверждает последовательную реализацию основных положений Концепции устойчивого развития, в которой одним из перспективных направлений отмечается мобилизация внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений.

В государственных решениях важное значение имеет организация жизнедеятельности коренных малочисленных народов в условиях сурового климата и труднодоступности территорий [23, с. 78]. В ХМАО-Югре внедрен и успешно действует новый правовой механизм взаимодействия Совета представителей коренных малочисленных народов Севера ХМАО-Югры при правительстве автономного округа с компаниями-недропользователями (далее – НК), в рамках которого предусмотрены специальные Соглашения по взаимодействию, устанавливающие порядок при возмещении убытков среде обитания малочисленных народов (далее – Соглашение) [24]. В настоящее время такие Соглашения заключили 16 крупных НК, работающих на территории автономного округа [25].

Соглашения устанавливают порядок взаимодействия КМНС и недропользователей, основываясь на региональном законодательстве:

– Закон ХМАО-Югры «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» [26];

– распоряжение Правительства автономного округа «Об утверждении Модельного соглашения недропользователей с субъектами права традиционного природопользования об использовании земель для целей недропользования в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» [27].

Правовой механизм реализуется в рамках федеральных норм закрепления территорий к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМН, утвержденных Распоряжением №631-р, и уточняется конкретными соглашениями, заключенными НК с представителями КМНС.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование вопросов реализации права коренных малочисленных народов Севера на льготную пенсию позволило выделить несколько ключевых результатов по следующим направлениям:

– анализ взаимодействия с коренными народами; здесь подчеркивается важность взаимодействия недропользователей и органов местного самоуправления с коренными народами, что способствует более глубокому пониманию их традиционной жизнедеятельности и потребностей;

– трехстороннее сотрудничество, где можно выделить модель трехстороннего взаимодействия между недропользователями, органами местного самоуправления и представителями коренных малочисленных народов как эффективный механизм для улучшения условий жизни последних, в частности в контексте пенсионного обеспечения;

– объективная оценка традиционного хозяйствования, в которой актуализируется предложение о привлечении органов местного самоуправления для проверки традиционного хозяйствования как способа повышения объективности оценки и учета интересов коренных народов;

– уточнение правовых норм, способствующих сближению действующего правового регулирования с реальными практиками, что может усовершенствовать механизмы реализации гарантий льготного пенсионного обеспечения для коренных малочисленных народов.