Налогово-бюджетный федерализм: последствия для регионов

ВВЕДЕНИЕ

Принцип бюджетного федерализма в России имеет конституционную основу, обусловлен федеративным устройством государства. Система существующих финансово-экономических отношений между центром и субъектами в России характеризуется высокой степенью централизованности и специфическим характером распределения ресурсов, при котором наибольшая их доля приходится на федеральный центр. В такой ситуации многие субъекты по причине их финансовой несостоятельности не могут развивать социально-экономическую сферу, ключевым источником пространственно-экономического развития территорий становится целевое федеральное финансирование. А это приводит к тому, что федеральный центр, покрывая дефицит бюджетов регионов, не учитывает в полной мере своеобразие и интересы регионов, из-за чего возможности регионов остаются невостребованными и нереализуемыми.

Остается нерешенным основополагающий вопрос бюджетного устройства: разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов с оценкой объективных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах.

В течение длительного времени остаются неизменными разделение налогов и их закрепление за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Закрепление эффективных налогов за центром, изменение нормативов отчислений в пользу федерального бюджета (например, дополнительно 5 % налога на прибыль с 2025 г.), отсутствие в доходах региональных и местных бюджетов (МБ) налогов, исчисляемых с выручки (налог на добавленную стоимость – НДС), в доходах местных бюджетов налога на прибыль дестимулируют региональные и особенно местные власти развивать собственную налоговую базу территорий, нет стимулов и заинтересованности снижать зависимость от вливаний из федерального бюджета. Этим обусловлена актуальность темы исследования.

Налоговая база размещена по территории страны крайне неравномерно, в отдельных регионах налоговый потенциал остается нереализованным. Из-за отсутствия в доходах местных бюджетов налогов, исчисляемых с выручки, территории не имеют возможности улучшить качество жизни населения, что ведет к оттоку населения и рабочей силы в более благоприятные регионы. В последнее время наблюдается концентрация финансовых, трудовых и других ресурсов в федеральном центре, в том числе в г. Москве. Такой перекос в пользу Москвы усиливает разрыв между столицей и регионами, оставляя регионы без трудовых ресурсов.

Цель и задачи исследования – проанализировать эффективность налогово-бюджетного механизма, последствия централизации на примере бюджетов и уровне социально-экономического развития г. Москвы и Сибирского федерального округа.

Приведем обзор литературы по исследуемой теме.

Исследователи отмечают, что чрезмерная концентрация полномочий и бюджетных доходов на федеральном уровне может сдерживать развитие территорий, а увеличение объемов межбюджетного перераспределения усиливает неравенство регионов, ведет к истощению их доходной базы и ограничению саморазвития. По их мнению, в современных условиях необходимо реальное изменение российской модели бюджетного федерализма: децентрализация бюджетной системы Российской Федерации, снижение дотационости региональных и местных бюджетов, повышение их самостоятельности.

Как указывает Т. В. Сумская, «в последние годы централизация бюджетных доходов нарастает, несмотря на многочисленные исследования, доказывающие вред данной тенденции» [1, с. 258].

По мнению Т. В. Сумской, «в основе происходящих изменений в системе бюджетного федерализма в России лежит концентрация налоговых доходов на федеральном уровне. Это приводит к усугублению проблемы перемещения социальных расходов на региональный и местный уровни без надлежащего финансового покрытия. В результате подрывается бюджетная самостоятельность территориальных бюджетов» [2, с. 111].

Т. В. Кушнаренко и соавт. отмечают, что «растущие объемы централизованных поступлений направляются в основном на социальные выплаты и обеспечение первоочередных потребностей населения региона, что не формирует надежной базы для устойчивого роста донской экономики опережающими темпами и не способствует повышению эффективности функционирования регионального народнохозяйственного комплекса в целом» [3, с. 154].

И. И. Ибрагимова отмечает, что «если из собственных доходов регионов вычесть доходы от двух федеральных налогов – налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на прибыль организаций, то окажется, что расходная часть региональных бюджетов в целом по стране будет обеспечена доходами на 27,2 %. Это подтверждает тот факт, что для российской модели бюджетного федерализма характерна сильная централизация финансовых ресурсов с последующим их перераспределением сверху вниз» [4, с. 13].

Как указывают В. И. Гусева и соавт., «Сибирь была и остается главной топливно-энергетической базой России и играет решающую роль в топливо- и энергоснабжении многих регионов России» [5, с. 37].

С. В. Писаренко предлагает «создать правовые, социально-экономические, экологические условия для достойного проживания в Сибири на основе справедливого распределения доходов между регионами и федеральным центром, инвестирования в человеческий капитал» [6, с. 296].

Как отмечает А. В. Петручак, основными источниками налоговых доходов бюджета г. Москвы в последние годы являются налог на прибыль организаций (из-за роста внереализационных доходов, обусловленных получением положительной курсовой разницы), НДФЛ (что обусловлено высоким уровнем заработной платы), налог на имущество организаций (за счет увеличения кадастровой стоимости) [7].

В. Г. Басарева и соавт. считают, что «у регионов Сибирского федерального округа пока нет достаточных бюджетных ресурсов для стимулирования экономического роста. Чтобы сгладить возникшие диспропорции, потребуется передать субъектам Федерации дополнительные доходы» [8, с. 120].

По мнению эксперта Группы региональных рейтингов Аналитического Кредитного Рейтингового Агентства (АКРА) М. А. Першина, «зависимость трансфертов из федерального бюджета в СФО выше, чем в среднем по России» [9].

А. Г. Шеломенцев и соавт. считают, что «для обеспечения устойчивого роста северных регионов необходимо, с одной стороны, сократить влияние макроэкономических факторов, включая цены на сырье и валютный курс рубля, на формирование их бюджетов, с другой стороны, важным направлением представляется отраслевая диверсификация экономики регионов. Такая диверсификация позволит снизить зависимость бюджета от доходов сырьевых отраслей и создать условия для развития новых отраслей, способных стабилизировать социально-экономическую ситуацию» [10, с. 476].

Д. И. Жиляков отмечает, что «муниципальное образование испытывает давление одновременно и по доходам, и по расходам, что усугубляет положение местной власти. Данные проблемы могут носить критический характер, поскольку местные органы власти обеспечивают предоставление значительного количества общественных благ и услуг, удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов» [11, с. 35].

А. А. Храмченко и соавт. предлагают децентрализацию бюджетной системы Российской Федерации: за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями нужно закрепить налоги за природопользование, установить нормативы отчислений от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), НДС [12].

А. А. Пахомов и соавт. считают, что «консолидация налогов крупных компаний с размещением в г. Москва концентрирует финансовые ресурсы в столице страны, тем самым оставляя регионы дотационными окраинами» [13, с. 51]. По их мнению, продолжающаяся отрицательная динамика численности населения по Дальневосточному федеральному округу (ДФО) и северу Сибири показывает необходимость принятия мер по выравниванию жизненного уровня на территории страны. Особый урон в Сибири понесли предприятия, в продукции которых имеется высокая доля добавленной стоимости. Если не принять срочных мер, то обезлюдение Севера России неминуемо.

П. В. Дружинин низкую эффективность московской экономики связывает с проблемами мегаполиса: «...московская агломерация растет, что ведет к нарастанию проблем и требует все больше инвестиций для развития транспорта, городской инфраструктуры, строительства нового и обслуживания старого жилья. Медленное развитие секторов услуг с интенсивным использованием знаний привело к тому, что приезжающая в агломерацию молодежь часто оказывается в низкоэффективных секторах, на должностях, не требующих имеющейся у них квалификации. В результате рост ресурсов не дает ожидаемой отдачи» [14, с. 135].

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

В исследовании применены следующие методы: анализ, синтез, сравнение, обобщение, группировка, динамика, табличный и др.

Информационной базой исследования явились официальные данные Росстата, отчеты Федеральной налоговой службы (ФНС) России о налоговой базе отдельных налогов, публикации по исследуемой теме, интернет-ресурсы. В статье рассмотрены данные о поступлении налогов, налоговой базой которых является доход (выручка): НДС, налог на прибыль, упрощенная система налогообложения (УСН), НДФЛ, направленных на стимулирование производства, а также ресурсных налогов (НДПИ, налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья).

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

В начале исследования приведем показатели развития по Российской Федерации (РФ), Сибирскому федеральному округу (СФО) и г. Москве (табл. 1).

Согласно данным табл. 1, в 2023 г. доля Москвы и СФО в % к Российской Федерации составляет: по численности населения – 9,0 и 11,3 %; по численности занятых – 11,8 и 10,7 %; денежные доходы населения – 218,5 и 80,2 %; заработная плата – 185,5 и 88,7 %; ВРП – 23,3 и 10,7 %; ВРП на душу населения – 227,7 и 81,5 %; инвестиции в основной капитал – 19,8 и 9,7 %; инвестиции на душу населения – 221,2 и 85,5 %; основные фонды – 19,0 и 7,6 %.

Далее рассмотрим доходы бюджетов (табл. 2). Согласно данным табл. 2, в 2020 и 2024 гг. доля г. Москвы и СФО составила: в доходах консолидированного бюджета (КБ) РФ – 20,0 и 19,4 %; 8,9 и 7,9 %; в доходах федерального бюджета (ФБ) – 17,0 и 15,5 %; 8,0 и 6,9 %; в доходах консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (КБС РФ) – 23,1 и 24,4 %; 9,9 и 9,1 %.

Данные о поступлении доходов бюджетов по видам налогов приведены в табл. 3–7.

Как следует из данных табл. 3, в 2024 г. в сравнении с 2020 г. доля г. Москвы в налоговых доходах КБ РФ уменьшилась с 20,0 до 19,4 %, в налоговых доходах ФБ – с 17,0 до 15,5 %, доля СФО, соответственно, с 8,9 до 7,9 %; с 8,0 до 6,9 %; доля г. Москвы в величине налога на прибыль по КБ РФ увеличилась с 32,4 до 33,2 %, по НДФЛ – с 27,3 до 28,2 %, доля СФО, соответственно, с 8,7 до 6,8 % и с 8,7 до 8,4 %; доля г. Москвы в величине НДС по РФ уменьшилась с 26,4 до 23,3 %, СФО – с 9,4 до 6,8 %; доля СФО в величине НДПИ по РФ уменьшилась с 8,8 до 6,9 %, в величине налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья – с 10,1 до 6,8 %; при увеличении поступлений от специальных налоговых режимов более 20 % доля г. Москвы в КБ РФ увеличилась с 19,3 до 20,7 %, доля СФО уменьшилась с 9,2 до 8,6 %.

Согласно данным табл. 4, в 2024 г. в сравнении с 2020 г.: доля г. Москвы в общей сумме исчисленного по налогооблагаемым объектам налога по РФ, в вычетах, к уплате в бюджет составляет более одной трети, доля СФО – не более 6–8 %.

Согласно данным табл. 5, за 2020 и 2023 гг. доля г. Москвы в общероссийских показателях составила: в величине доходов – 51,6 и 39,2 %; внереализационных доходов – 85,4 и 87,3 %, исчисленного налога на прибыль – 39,7 и 37,0 %, доля СФО, соответственно, – 5,4 и 15,6 %, 0,5 и 0,6 %, 10,2 и 7,8 %; в количестве организаций в целом по РФ доля г. Москвы увеличилась с 21,9 до 23,3 %, доля СФО уменьшилась с 9,4 до 9,1 %. Как в целом по РФ, так и регионам хозяйствующие субъекты в незначительных объемах выполняют НИОКР, недостаточно применяют методы ускоренной амортизации основных средств, применение которых является одним из методов оптимизации налога на прибыль: ИНВ, амортизационную премию, нелинейный метод начисления амортизации и т. п., несмотря на фактический значительный износ основных средств. Это становится особенно актуальным с увеличением ставки налога на прибыль организаций с 2025 г. от 20 до 25 %, в том числе зачисляемого в федеральный бюджет – с 3 до 8 %.

Согласно данным табл. 6, в 2023 г. в сравнении с 2020 г.: доля сведений о доходах, облагаемых по ставке 13 %, по г. Москве в общем количестве сведений по РФ увеличилась с 16,1 до 21,8 %, доля СФО уменьшилась с 11,4 до 8,7 %; количество сведений о доходах физических лиц, облагаемых по ставке 15 %, увеличилось по РФ в 22 раза, г. Москве – в 27 раз, СФО – в 31 раз (что вызвано действием прогрессивной шкалы в размере 15 % с доходов, превышающих 5 млн руб. в год); доля г. Москвы в общей сумме дохода по РФ, облагаемой по ставке 13 %, уменьшилась с 44,3 до 42,9 %, доля СФО увеличилась с 6,1 до 6,6 %; доля г. Москвы в общей сумме дохода по РФ, облагаемых по ставке 15 %, увеличилась с 31,1 до 67,2 %, доля СФО уменьшилась с 20,2 до 3,1 %; доля г. Москвы в общей сумме исчисленного налога по РФ уменьшилась с 26,3 до 22,7 %, доля СФО увеличилась с 9,0 до 9,2 %; доля г. Москвы в общей сумме налога по РФ увеличилась с 25,8 до 28,0 %, доля СФО уменьшилась с 8,8 до 8,4 %; сумма налога по всем доходам на одно сведение увеличилась по РФ с 42,6 до 51,4 тыс. руб., по г. Москве уменьшилась с 66,9 до 65,4 тыс. руб., по СФО увеличилась с 33,1 до 49,4 тыс. руб.

Согласно данным табл. 7, в 2023 г. по сравнению с 2020 г.: доходы при объекте «доходы, уменьшенные на расходы» увеличились по РФ на 92,5 %, г. Москвы – на 84,0 %, СФО – на 88,4 %, при этом доля г. Москвы составляет в РФ более 14,0 %, СФО – 10,0 %; доходы при объекте «доходы» увеличились по РФ в 2,1 раза, г. Москвы – на 90,1 %, СФО – на 99,6 %; доля г. Москвы в РФ составляет более 20,0 %, СФО – 9,0 %; из объектов налогообложения у ИП преобладает объект «доходы»; сумма единого налога к уплате увеличилась по РФ в 2,1 раза, г. Москвы – в 2 раза, СФО – в 2,0 раза, при этом доля г. Москвы в РФ составляет более 22,0 %, СФО – 9,0 %; количество деклараций увеличилось по РФ на 26,8 %, г. Москвы – на 18,1 %, СФО – на 23,6 %; доля г. Москвы в количестве деклараций по РФ составляет 13,0 %, СФО – 10,0 %.

Далее приведем поступления в исследуемые бюджеты налоговых доходов в целом (табл. 8).

Согласно данным табл. 8, в 2024 г. в сравнении с 2020 г.: налоговые доходы КБ РФ увеличились в 2,06 раза, в том числе налоги, зачисляемые в ФБ, – в 2,26 раза, что привело к увеличению доли налоговых доходов ФБ в доходах КБ РФ с 51,6 до 56,6 % (рост на 9,7 %); доля ЦФО в величине налоговых доходов КБ РФ уменьшилась с 31,7 % в 2020 г. до 30,5 % в 2024 г.; поступления налоговых доходов в бюджет г. Москвы увеличились в 2 раза, при этом доля г. Москвы в налоговых доходах ЦФО увеличилась с 63,1 до 63,4 %.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследованием установлено, что процесс централизации налоговых доходов, дифференциации регионов по уровню развития продолжается. При этом процесс централизации налоговых доходов происходит по следующим направлениям (табл. 8): увеличивается доля налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет; около 1/3 налоговых доходов поступает в бюджеты регионов ЦФО; более 60 % налоговых доходов, поступающих в бюджеты ЦФО, зачисляются в бюджет г. Москвы.

Город Москва по итогам за 2023 г., имея 9 % численности населения по РФ, 11,8 % численности занятых по РФ, 19 % основных фондов (у СФО соответственно 11,3, 10,7, 7,5 %), обеспечила показатели, превышающие данные по СФО: по доходам населения – в 2,7 раза, заработной плате – в 2 раза, валовому внутреннему продукту на душу населения – в 2,8 раза, инвестициям на душу населения – в 2,6 раза, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в г. Москве – 4,5 % (в СФО 16,5 %).

Доля г. Москвы в налоговых доходах КБ РФ составляет 20 %, в Москве формируется более трети НДС, свыше 40 % налога на прибыль, 28 % НДФЛ, 20 % единого налога по УСН.

В то же время в г. Москве, как и в других регионах, включая СФО, действует единое налоговое законодательство, то есть налоги, рассмотренные в статье (НДС, налог на прибыль, НДФЛ, УСН), рассчитываются по одним и тем же правилам.

Причины, по которым Москва имеет лучшие показатели по сравнению с другими регионами, следует дополнительно искать в следующем: концентрация трудовых ресурсов; быстрый рост высокотехнологичных отраслей, обеспечивающий высокий уровень производительности труда, заработной платы, поступлений НДФЛ; регистрация в г. Москве крупных налогоплательщиков, осуществляющих деятельность по всей России, уплачивающих налоги в бюджет города; высокий уровень потребления и спроса на товары и услуги, стимулирующие рост производства; инвестиции в проекты.

Кроме этого, Москва является экономическим, финансовым, культурно-туристическим, образовательным и научным центром.

В аналогичной ситуации, но в меньшей степени, находятся также областные центры, столицы республик, краев.

Рост экономики муниципалитетов как важнейших составляющих региональных звеньев невозможно обеспечить без наделения их отчислениями от налога на прибыль, НДС, НДПИ, увеличения норматива отчислений от НДФЛ; наделение региональных бюджетов отчислениями от НДС, ресурсных налогов (что особенно актуально для регионов, занимающихся их добычей).

Это обусловлено следующим: налоговой базой названных налогов является выручка от реализации продукции (товаров, работ, услуг). Закрепление части этих налогов за бюджетами муниципалитетов создаст заинтересованность муниципалитетов развивать производство на местах, что будет способствовать пополнению местных бюджетов, оставлению рабочих кадров на местах, созданию соответствующей инфраструктуры, в конечном счете улучшению качества жизни, сокращению оттока населения в благополучные регионы.