В настоящее время в Российской Федерации одним из ключевых направлений пространственного развития является развитие городских агломераций. Так, в федеральных документах стратегического планирования основное внимание уделяется формированию городских агломераций, однако до настоящего момента законодательно не закреплены критерии формирования данных территориальных образований, их правовой статус и нормативное определение [1–4]. По мнению экспертов, «проблема синхронного развития крупных городов и прилегающих территорий – это вопрос будущего нашей страны» [5].

Отсутствие правового регулирования статуса данных территориальных формирований в федеральном законодательстве, в том числе действенных механизмов межмуниципального сотрудничества, не позволяет муниципальным образованиям эффективно и совместно решать задачи местного значения, что создает правовые пробелы, которые восполняются правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [6].

Учитывая, что в крупнейших агломерациях в России организация публичной власти осуществляется в соответствии с институтами местного самоуправления, развитие механизмов муниципального управления, в том числе особых форм межмуниципального сотрудничества, имеет жизненно важное значение в масштабах страны. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал необходимость гибкого законодательного регулирования в сфере местного самоуправления [7, 8].

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость исследования межмуниципального сотрудничества как одного из основных элементов формирования городской агломерации.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации местным самоуправлением своих публично-правовых функций в Российской Федерации и в зарубежных государствах. В работе использовались нормативные правовые акты федерального уровня, документы стратегического планирования, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, государственные доклады, статистические данные, включая размещенные на официальных сайтах органов публичной власти, информация, содержащаяся в отчетах органов публичной власти и периодической печати, а также доктринальные разработки в сфере конституционного права и других наук.

В исследовании использовались методы анализа, синтеза, а также формально-юридический метод в сочетании с методом правового прогнозирования.

В научной литературе городские агломерации представляются в качестве группы муниципалитетов, объединившихся на договорных началах в целях сотрудничества и взаимодействия для поступательного развития совместной территории [9]. Специфической особенностью муниципальных образований городской агломерации является сохранение их правосубъектности и организационно-управленческой самостоятельности.

В условиях урбанизации перед муниципальными образованиями стоят задачи не только местного, но и государственного значения, в том числе в связи с их включением в реализацию стратегической политики развития городских агломераций в Российской Федерации. Однако решение указанного комплекса задач силами отдельного муниципалитета затруднительно по причине недостаточности имеющихся ресурсов.

Наличие высокого уровня функциональной взаимосвязанности между муниципальными образованиями, объединенными различными социально-экономическими факторами, предопределяет необходимость разработки организационно-правовых механизмов, обеспечивающих совместное решение вопросов агломерационного уровня. В условиях формирования городских агломераций развитие новых форм межмуниципального сотрудничества имеет актуальный характер, поскольку позволит обеспечить местное самоуправление гибкими демократическими инструментами управления данными сложносоставными территориальными формированиями.

Результаты проведенных сравнительно-правовых исследований использования межмуниципального сотрудничества в крупных территориальных формированиях, в том числе в городских агломерациях, указывают на важную управленческую значимость данного института и необходимость его развития [10, 11]. В частности, межмуниципальное сотрудничество на уровне городских агломераций активно применяется во Франции, Соединенных Штатах Америки, ряде стран Латинской Америки [12].

Совершенствование правового регулирования межмуниципального сотрудничества также обусловлено последними конституционными изменениями, в соответствии с которыми органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, а также возможной реализацией положений части 3 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральным законом могут устанавливаться особенности осуществления публичной власти, в том числе на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях [13].

Межмуниципальное сотрудничество регламентируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включает следующие формы: создание некоммерческих организаций, учреждение межмуниципальных организаций и членство в региональных советах муниципальных образований. При этом ни одна из указанных форм межмуниципального сотрудничества не позволяет осуществить передачу полномочий по решению вопросов местного значения между муниципалитетами или межмуниципальной организации.

Отсутствие в законодательстве действенных механизмов совместного решения вопросов местного значения в рамках городской агломерации побудило муниципальные образования и субъекты Российской Федерации к поиску новых форм сотрудничества [14]. Так, в практике управления агломерациями существуют примеры взаимодействия органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти, однако данное сотрудничество ограничивается учреждением некоммерческих организаций и проектных офисов для выработки единой политики.

Фрагментарность правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обусловливает необходимость принятия отдельного федерального закона, который определит правовой статус городских агломераций, критерии их формирования, а также закрепит особую форму межмуниципального сотрудничества.

Предполагается, что в рамках межмуниципального сотрудничества в особой форме будет задействован механизм передачи полномочий по решению вопросов местного значения между муниципалитетами на основании соответствующего договора о передаче полномочий по решению вопросов местного значения в границах городской агломерации.

Стоит отметить, что в настоящее время механизм передачи осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения существует на уровне муниципального района и законом не определяется как межмуниципальное сотрудничество. В отличие от муниципального района, являющегося одной из форм территориальной организации местного самоуправления, городская агломерация представляется как ассоциация муниципальных образований, объединенных на добровольных и договорных началах, в границах которой муниципалитеты совместно решают вопросы местного значения на уровне агломерации.

В целях избежания правовых пробелов или юридических конфликтов федеральный закон о городских агломерациях должен также определить исчерпывающий перечень полномочий по решению вопросов местного значения, которые могут быть переданы. Закон должен содержать ограничения в части передаваемых полномочий. Так, не могут быть переданы полномочия, входящие в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, и отдельные переданные государственные полномочия.

Передаваемое полномочие должно быть точно определенно, например объем полномочия по решению вопроса местного значения «создание условий для развития туризма, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации» должен быть конкретизирован в межмуниципальном договоре о передаче полномочий по решению вопросов местного значения, согласно которому необходимо провести ряд культурно-массовых мероприятий с соответствующей тематикой на территории всей агломерации. Также договор должен определять объем финансовых и материальных ресурсов, которые передаются вместе с полномочием, обязанности сторон, порядок отчетности по результатам исполнения договора, условия изменения и расторжения договора, срок действия договора и ответственность сторон.

Межмуниципальное сотрудничество в рамках городской агломерации позволит рационально организовать деятельность нескольких муниципалитетов в следующих аспектах:

1) объединение усилий и ресурсов позволит достичь эффекта масштаба, что обеспечит эффективное решение административных и материально-технических задач;

2) установление единых стандартов оказания муниципальных услуг для всех жителей городской агломерации также является одним из возможных положительных результатов сотрудничества;

3) совместная разработка и реализация документов стратегического планирования позволит повысить инвестиционную привлекательность территорий муниципальных образований городской агломерации.

К числу негативных сторон межмуниципального сотрудничества в условиях городских агломераций можно отнести риски повышенной фрагментации управления и связанного с этим фактором усложнения или промедления принятия решений на агломерационном уровне.

Указанные риски можно нивелировать при условии комплексной проработки необходимости совершенствования действующего регулирования, в том числе проведения правового прогнозирования развития законодательства и практики его применения, на основании которого необходимо определить несколько вариантов правового моделирования организации управления городскими агломерациями.

На основании проведенного исследования представляется, что местное самоуправление в условиях городских агломераций – это институт организации муниципальной власти, направленный на использование межмуниципального сотрудничества в особой форме, в основу которого заложены механизмы совместного решения вопросов местного значения, связанные с передачей полномочий и ресурсов от одного муниципалитета к другому для последующей реализации на территории городской агломерации.

Результаты исследования указывают, что межмуниципальное сотрудничество является необходимым элементом для формирования городских агломераций. Муниципалитеты, используя возможности сотрудничества, могут сообща эффективно решать вопросы местного значения на общеагломерационном уровне.