Механизм взаимодействия в системе публичной власти: концептуальные основы и их отражение в российском законодательстве

ВВЕДЕНИЕ

Конституционализация категории «единая система публичной власти» была обусловлена необходимостью осуществления взаимодействия государственной и муниципальной властей в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Как отмечают Т. Я. Хабриева и А. А. Клишас, закрепление единства системы публичной власти подчеркивает многообразие форм взаимодействия государственных и муниципальных органов: «наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (РФ), участие муниципальных органов в осуществлении государственных полномочий» [1, с. 209].

Данный посыл абсолютно соответствует единой правовой природе публичной власти, основанной на принципе народовластия как первичной основы формирования властного аппарата и конечной цели функционирования последнего. Вместе с тем, как вполне обоснованно отмечается в научной литературе, категория «взаимодействие» не нашла своего должного отражения ни в Конституции РФ, ни в федеральном законодательстве, что негативно влияет на формирующуюся правоприменительную практику, в том числе существенно нарушает положения Основного закона РФ и ущемляет права и законные интересы властных структур [2, с. 99–100].

В связи с этим целью настоящего исследования является формулирование концептуальных основ механизма взаимодействия элементов системы публичной власти как одного из базовых ее признаков. В данном контексте необходимо: проанализировать лексические и философские аспекты понимания категории «взаимодействие»; изучить специфику социальных взаимосвязей и имеющиеся классификации видов взаимодействия вообще и в сфере властеотношений в частности; предложить авторское определение понятия «взаимодействие в системе публичной власти», а также классифицировать его проявления.

В настоящее время в научной литературе отсутствует общепринятое концептуальное понимание указанной проблематики. В имеющихся исследованиях затрагиваются отдельные стороны взаимодействия властных институтов в связи с анализом механизма публичной власти. В частности, исследователи со ссылкой на нормативные положения и правовые позиции Конституционного Суда России отмечают имманентность взаимосвязей органов власти как одного из сущностных признаков системы публичной власти, а также кратко обозначают видовую классификацию соответствующих отношений.

Так, в соответствии с позициями Конституционного Суда РФ взаимодействие органов публичной власти разных уровней обусловлено принципом политической солидарности [3] и выражается в наличии единого механизма управления делами государства [4]. Соответственно, решение социально-экономических вопросов в пределах муниципального образования предполагает разнообразные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти данного субъекта Федерации [5].

В научной литературе имеется следующее определение взаимодействия органов власти: «активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели, решение общей задачи в нормативно закрепленных формах» [6, с. 135].

В то же время комплексное осмысление законодательства, касающегося системы публичной власти, и практики его применения, а также последовательное их совершенствование требуют более детального изучения механизма взаимодействия в системе публичной власти, в том числе более властных структур, четкого его определения и исчерпывающей классификации разновидностей взаимосвязей.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Достижение указанной цели и решение соответствующих задач требуют исследования нормативных актов (Конституция РФ и федеральные законы), а также позиций, содержащихся в решениях Конституционного Суда России. Кроме того, адекватное раскрытие вопросов взаимодействия в системе публичной власти обусловливает необходимость обращения к лексическим словарям и философской литературе в части изучения категорий «система» и «взаимодействие». Основное внимание уделено анализу научных источников, посвященных исследованию системы публичной власти.

Методологической базой при изучении настоящей тематики являются различные методы познания, в том числе: формально-юридический, позволивший всесторонне раскрыть содержание нормативных правовых актов и решений высшего органа конституционного правосудия; анализ, способствовавший изучению содержания категории «взаимодействие», а также выделению критериев классификации ее проявлений; синтез, обеспечивший формулирование обобщающего определения понятия «взаимодействие в системе публичной власти» и комплексное рассмотрение всех возможных его разновидностей; классификация, опосредовавшая правильную группировку проявлений взаимодействия элементов власти с учетом общих признаков.

Указанный инструментарий позволил на основе изучения теоретических аспектов и представленных позиций исследователей сформулировать определение понятия «взаимодействие в системе публичной власти», а затем, опираясь на доктринальные разработки и анализ законодательства, осуществить исчерпывающую классификацию всех возможных разновидностей взаимосвязей властных институтов.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Исходным тезисом в контексте изучаемой проблематики выступает имманентно присущая любой системе связанность между собой и взаимодействие друг с другом ее элементов в целях наиболее эффективной реализации сути объединения [7, с. 5]. Система как целое всегда обладает новыми интегративными качествами, отсутствующими у отдельных ее частей [8, с. 336–337].

Лексическое значение понятия «взаимодействие» подразумевает взаимную связь явлений; воздействие различных предметов друг на друга, обусловливающее их изменение [9]. Связь выступает системообразующим фактором, заключающимся во взаимном ограничении поведения элементов, а также в зависимости и в обмене информацией между ними [10, с. 61, 72, 105]. Вышесказанное проявляется в таком свойстве системы, как эмерджентность [11, с. 59–61].

В свою очередь, под правовым взаимодействием понимается вид социальной коммуникации, представляющий собой взаимный обмен субъектов права юридически значимой деятельностью и (или) ее результатами, онтологически проявляющийся в двух основных типах: юридическом содействии и юридическом противодействии [12, с. 12]. Соответственно, любые формы взаимодействия властных институтов должны иметь правовую основу, вытекающую из требований Конституции и других источников права. Как отмечает О. А. Кожевников, взаимодействие в системе власти должно осуществляться не в произвольной форме, а в конституционно установленных пределах и принципах [13, с. 52].

Таким образом, взаимодействие в системе публичной власти можно выразить как взаимную правовую связь и воздействие друг на друга ее элементов (уровней, ветвей, форм) или органов власти внутри одного элемента, непосредственно влияющих как на общую эффективность всей системы, так и на развитие каждого из них и осуществляемых в целях удовлетворения интересов населения в пределах соответствующего публично-правового образования. Схожим образом и другие исследователи определяют данный феномен [14, с. 218–219].

Интерес представляет вопрос о соотношении категорий «взаимодействие» и «координация». В Конституции РФ рассматриваемые понятия не используются совместно. Однако употребляется устойчивое словосочетание «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия» (ч. 2 ст. 80, п. «е.5» ст. 83), что по смыслу означает реализацию полномочий координации [15]. Сказанное подтверждается ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ, в соответствии с которой координация деятельности органов публичной власти представляет собой систему действий и решений, направленных на обеспечение их согласованного функционирования и взаимодействия [16].

Таким образом, координация выражается в отношениях согласования воли участников взаимодействия со стороны третьего лица – координатора. Соответственно, она является разновидностью взаимодействия. Вследствие этого нет оснований для признания обоснованным утверждения, что координация в отличие от взаимодействия реализуется между не подчиненными друг другу участниками отношений [17, с. 41]. Можно утверждать, что первое понятие выступает в качестве родовой категории относительно второго термина.

Взаимодействие является базовой сущностью всей общественной организации, оно лежит в основе возникновения государства и права как социальных явлений. В связи с этим можно утверждать, что данная категория выступает принципом (условием [18, с. 9]) построения и организации системы публичной власти, что обусловливает необходимость наличия основных ее постулатов в тексте Конституции РФ [19, с. 114]. Взаимодействие, являясь повторяющимся моментом, поддерживает устойчивость всей конструкции публичной власти [20, с. 1313].

Основной смысл вхождения органов государственной и муниципальной властей в единое организационно-функциональное объединение состоит в консолидации их усилий и ресурсов в целях обеспечения интересов населения. Стоящие перед всеми властными институтами задачи имеют взаимосвязанный характер, обусловленный единой природой публичной власти, в основе которой находится принцип народовластия. При этом объективно детерминированная сложноорганизованность системы публичной власти предполагает компетенционную дифференциацию как по горизонтали, так и по вертикали, что способствует более эффективному функционированию властного аппарата в целом. Данное обстоятельство свидетельствует о неизбежности сотрудничества всех элементов системы публичной власти как необходимом условии и предпосылке ее эффективности. Следует согласиться с утверждением о том, что в федеративном государстве субъекты Федерации могут реализовать свои полномочия исключительно во взаимодействии с федеральным центром, а местное самоуправление – во взаимодействии с государственной властью [21, с. 95].

Важность строго выверенного законодательного закрепления механизма взаимодействия элементов системы публичной власти обусловлена тем, что целью и результатом ее реализации является оказание влияния и изменение как непосредственно сторон соответствующего отношения, так и в целом фоновых социальных процессов и общественных институтов [22, с. 30]. Как отмечает Г. В. Ф. Гегель, взаимодействие представляет собой взаимную причинность обусловливающих друг друга субстанций [23]. Соответственно, происходит качественное изменение состояния воздействуемого объекта, которым является конкретный орган публичной власти.

Понятие «взаимодействие в системе публичной власти» обладает множественными характеристиками, соотносящимися с разнообразием существа решаемых общественных задач. На характер и проявления исследуемого феномена влияют такие факторы, как особенности элементов публичной власти (уровни, ветви и формы); цели взаимодействия; субъекты инициации взаимодействия и т. п. Так, конкретным ветвям публичной власти соответствует приоритетность того или иного вида взаимодействия: судебной ветви – контрольное взаимодействие, исполнительной – субординационное и приказное, законодательной – сотрудничество. При этом логика последовательного развертывания концепции конституционного государства предполагает планомерное расширение использования в системе публичной власти взаимосвязей партнерства, подразумевающего кооперацию и компромисс. Так, Конституционный Суд в своем постановлении от 01.12.2015 № 30-П определяет взаимосвязь органов местного самоуправления с государственными структурами как согласованную деятельность на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов [24].

В литературе по теории систем имеются различные классификации взаимодействия (связей) между элементами системы. Интерес представляют такие его разновидности, как: ненаправленные, направленные (только на одну сторону взаимодействия), прерывистые (непостоянные), односторонние, двусторонние, равноправные и неравноправные, внутренние и внешние (формальный подход); прямые и обратные (функциональный подход); нейтральные или статические (действие и противодействие являются равновеликими, что исключает какое-либо изменение) и функциональные (действие и противодействие не равны, что приводит к реализации определенной функции одним из элементов) [10, с. 106–107].

Кроме того, в рамках социального взаимодействия выделяют такие его виды, как содружество, конкуренция и конфликт [20, с. 1310]. Другие исследователи классифицируют социальное взаимодействие на основе критерия количества прямых и обратных связей между двумя его сторонами. Применительно к системе публичной власти можно выделить следующие уровни развития взаимосвязей: однонаправленное воздействие, не вызывающее ответной реакции (приказно-исполнительские отношения иерархического характера); однонаправленное воздействие, вызывающее изменения в поведении объекта воздействия и ответную реакцию, не направленную на изменения инициатора воздействия; взаимное изменение поведения друг друга на основе обратной связи (сотрудничество); взаимно направленное доверительное воздействие (принцип подобия) [22, с. 31–40].

В юридической литературе правовое взаимодействие подразделяют с точки зрения правового регулирования: на правотворческие (правообразовательные) и правореализационные взаимоотношения; по основаниям возникновения и особенностям развития: на принудительные и непринудительные; по отношению деятельности одного участника к деятельности другого: на юридические противодействие, содействие и нейтралитет [12, с. 14, 28–30].

В свою очередь, к формам взаимоотношений государственной и муниципальной властей относят: кооперацию; наделение отдельными полномочиями; создание совместных структур (координационных, консультационных, совещательных); государственный контроль и надзор; реализацию права законодательной инициативы и т. д. [25, с. 35–40].

Кроме того, отмечается, что система взаимосвязей властных структур может иметь различный характер. Так, в рамках публичного управления соответствующие отношения могут быть как иерархическими, так и гетерархическими [26, с. 83–84].

Л. Т. Чихладзе и А. А. Ларичев отмечают, что отношения органов государственной и муниципальной властей должны развиваться в смешанном (дуалистическом) режиме: как посредством координации (система согласованных действий и решений), так и субординации [27, с. 109]. О. А. Абрамов в контексте взаимодействия субъектов государственного управления различает такие его виды, как субординация (иерархия, соподчиненность), координация (взаимосвязь участников, находящихся на одном иерархическом уровне, при наличии координационного центра), кооперация (взаимодействие самостоятельных и равных субъектов для решения общей задачи на основе обмена навыками, информацией и технологиями) и реординация (вертикальное взаимодействие снизу вверх) [28, с. 16–18].

Применительно к взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления выделяют три механизма: влияние первых на вторые (нормативное регулирование, контроль за законностью деятельности, контроль за осуществлением переданных государственных полномочий, а также досрочное прекращение полномочий (отстранение от должности)); влияние органов местного самоуправления на государственные институты (законодательная инициатива, обращение с жалобами на действия органов государственной власти, обжалование в судебном порядке их актов); взаимодействие на паритетных началах (заключение договоров, участие в работе совместных органов) [29, с. 44–45].

В свою очередь, внешние выражения (формы) взаимодействия общества и государства классифицируют по следующим критериям: по количеству участников на: индивидуальные и групповые взаимодействия, а также со всем обществом в целом; по характеру принимаемых решений на: императивные, консультативные и информационные; по содержанию и характеру взаимодействия на: обмен информацией, совместное выявление и решение проблем, формирование права, экспертно-консультативная деятельность и общественный контроль [30, с. 131–132].

Что касается легальной классификации взаимодействия элементов системы публичной власти, то Конституционный Суд РФ в своем заключении от 16.03.2020 № 1-З отметил, что единство системы публичной власти предполагает функциональное единство, а также организационное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти при решении задач на соответствующей территории [31]. Следовательно, можно выделить два основных направления сотрудничества государственной власти и местного самоуправления: функциональное и организационное. В свою очередь, Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ дополняет правовую позицию Конституционного Суда, указывая на организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействия органов публичной власти.

Также в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» имеется глава 9 «Взаимодействие органов публичной власти в субъекте Российской Федерации» [32], в понимании которой указанный феномен включает в себя такие аспекты, как: особенности двойного статуса сенатора (депутата регионального законодательного органа) в городах федерального значения и особенности выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица; взаимодействие законодательного органа и исполнительных органов субъекта Федерации на основе принципа разделения властей; разрешение споров и урегулирование разногласий между органами публичной власти.

С учетом рассмотренного многообразия проявлений взаимодействия в системе публичной власти можно вести речь о различных ее классификационных дифференциациях путем выделения сфер реализации (формы публичной власти, участвующие во взаимоотношении), видов (родовые проявления) и форм (внутривидовая структуризация) взаимодействия.

В соответствии с данным методологическим подходом первоначально следует разграничивать сферы взаимодействия органов публичной власти между собой и взаимодействие последних с представителями общественной власти. Во втором случае соответствующие взаимосвязи будут иметь однонаправленный характер, обусловленный реализацией принципа народовластия. В каждой из указанных сфер взаимодействия выделяются виды и формы. Так, с точки зрения направленности взаимосвязей и правового положения соответствующих субъектов можно вычленить такие виды, как субординационные (иерархические), контрольные (надзорные), организационные (учредительные), реординационные, функциональные (сотрудничества, кооперации), координационные, конкурентные и обеспечительные.

В свою очередь, каждый из указанных видов декомпозируется на определенные формы. В частности, в рамках субординационных взаимоотношений реализуются следующие формы: отношения в рамках вертикали исполнительной власти; осуществление Президентом общего руководства Правительством России; прямое руководство Президентом отдельными федеральными органами исполнительной власти; руководство Правительством России федеральными исполнительными структурами; руководство высшим должностным лицом исполнительной властью в субъекте РФ и т. д.

Реализация контрольных (надзорных) взаимодействий связана с существующей системой публичного контроля (надзора) в России, в рамках которого разграничиваются общественный контроль и контроль (надзор) органов публичной власти. Так, первый реализуется в следующих формах: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и др. При этом крайне важно, что завершение каждой из данных процедур должно выражаться в принятии итогового документа, обязательного к рассмотрению уполномоченным органом власти, по результатам которого принимается решение с обоснованием согласия (несогласия) с выдвинутыми предложениями (замечаниями). Именно в этом заключается решающий характер общественной публичной власти.

В свою очередь, государственный (муниципальный) контроль и надзор может осуществляться федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями, а также другими властными институтами (Президент, Государственная Дума, органы прокуратуры, законодательные собрания субъектов РФ и т. д.): отмена главой государства акта Правительства России в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента; выражение недоверия правительству со стороны Государственной Думы и др.

Организационное (учредительное) взаимодействие в системе публичной власти направлено на формирование (участие в формировании) властных институтов, а также на прекращение их полномочий. Оно имеет следующие формы своего воплощения: выборы; формирование Правительства России и его отставка Президентом России; формирование Центральной избирательной комиссии главой государства, Советом Федерации и Государственной Думой; формирование высшего исполнительного органа субъекта Федерации губернатором; назначение на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования представительным органом и т. д.

В свою очередь, реординационное взаимодействие характеризуется вверх направленным воздействием между иерархически подчиненными субъектами либо заключается в инициировании реализации властной компетенции со стороны внешнего субъекта. В качестве примеров подобного вида взаимосвязей можно указать на: отношения, возникающие при обращении уполномоченных представителей региональных подгрупп более чем половины субъектов РФ в Центральную избирательную комиссию с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума; обращение органа власти к Президенту РФ для проведения согласительной процедуры; обращение территориального органа федеральной исполнительной власти в вышестоящий орган и др.

Самой многочисленной группой являются функциональные взаимодействия властных субъектов. Формами реализации указанных взаимоотношений выступают случаи повседневного межведомственного сотрудничества (запрос информации, документационный оборот; участие в правовой процедуре решения конкретного общественного значимого вопроса (правотворческий процесс, осуществление совместных рейдов правоохранительными органами и т. д.); взаимодействие органов федерального, регионального и местного уровней власти на конкретной территории в целях решения общих отраслевых задач как отражение механизма децентрализации власти (например, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, и др.)).

Координационные взаимодействия в системе публичной власти характеризуются наличием определенного властного органа, выполняющего соответствующую функцию в отношении не зависимых друг от друга субъектов. К формам проявления данного вида взаимосвязей можно отнести осуществление функции арбитража Президентом России; координация губернаторами деятельности региональных исполнительных органов с иными органами государственной власти субъекта РФ и организация взаимодействия региональных исполнительных органов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления, иными органами; координация прокуратурой деятельности по борьбе с преступностью и др.

В свою очередь, конкурентные взаимодействия характеризуются элементом состязательности между властными институтами, а также возможностью взаимного блокирования или ограничения деятельности на правовой основе: отклонение принятого парламентом федерального закона Президентом РФ, отклонение принятого Государственной Думой федерального закона Советом Федерации, неутверждение кандидатуры председателя или члена Правительства России Государственной Думой и др.

Обеспечительным взаимодействиям свойственна направленность на создание условий другому властному субъекту для полноценного осуществления возложенных на него полномочий. В данном случае речь идет о содействии в реализации компетенции другого органа власти. Соответствующая помощь может носить различный характер: финансовый, правовой, организационный, методический, информационный и др. Примерами обеспечительного взаимодействия являются межбюджетные отношения, сопровождаемые выделением трансфертов другим бюджетам бюджетной системы; дача Верховным Судом РФ разъяснений по вопросам судебной практики; обеспечение главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и переданных государственных полномочий и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование в полной мере обеспечило достижение поставленной цели и выполнение обозначенных задач. Подводя итог, можно указать на следующие сформулированные выводы:

– взаимодействие в системе публичной власти представляет собой взаимную правовую связь и воздействие друг на друга ее элементов (уровней, ветвей, форм) или органов власти внутри одного элемента, непосредственно влияющих как на общую эффективность всей системы, так и на развитие каждого из них, и осуществляемых в целях удовлетворения интересов населения в пределах публично-правового образования;

– выделяются сферы реализации, виды и формы взаимодействия в системе публичной власти;

– сферами взаимодействия органов публичной власти являются их взаимосвязи между собой и с представителями общественной власти;

– с точки зрения направленности взаимосвязей в системе публичной власти и правового положения соответствующих субъектов выделяются следующие виды взаимодействия: субординационные, контрольные (надзорные), организационные (учредительные), реординационные, функциональные (сотрудничества, кооперации), координационные, конкурентные и обеспечительные;

– логика развертывания концепции конституционного государства предполагает расширение использования в системе публичной власти взаимосвязей партнерства, подразумевающего кооперацию и нахождение компромисса.

Проведенное исследование и сделанные по его итогам выводы, безусловно, дополняют существующий научный контекст в части развития терминологического понимания соответствующей проблематики, систематизации представлений о различных проявлениях взаимодействия в рамках публичной власти, а также ориентирования законодателя и правоприменителя на расширение практики использования партнерских отношений властных субъектов на основе взаимовыгодного сотрудничества, гарантирующего достижение общей цели обеспечения прав и свобод человека и гражданина.