Реализация права на создание муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений

ВВЕДЕНИЕ

В рамках права на осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений органы местного самоуправления (далее – ОМСУ) наделены правом создавать муниципальные координационные органы в сфере профилактики правонарушений [1, п. 2 ст. 12]. В данном случае законодателем использована правовая конструкция «двойного управомочивания», одно сложносоставное право включает в себя несколько более узких по содержанию прав. Координационные органы могут быть созданы ОМСУ и в иных сферах, однако только в сфере профилактики правонарушений они именуются муниципальными. Организация функционирования таких органов возлагается на муниципальных служащих, которые испытывают потребность в оптимальном правовом регулировании этой деятельности. Возникающие споры с контрольно-надзорными органами сложно разрешаются вследствие отсутствия необходимых законоположений либо их неоднозначного толкования, муниципальные служащие порой необоснованно привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Межведомственные, ведомственные и региональные координационные органы создаются и функционируют «в целях обеспечения реализации государственной политики в сфере профилактики правонарушений, а также в целях координации деятельности в указанной сфере» [1, ч. 1 ст. 30]. Для муниципальных координационных органов цели создания и функционирования не указаны, что возможно рассматривать как пробел в законе. Подобное положение не в полной мере соответствует отдельным положениям Конституции Российской Федерации [2, ч. 3 ст. 132] (далее – Конституция РФ, РФ соответственно), согласно которым ОМСУ и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Следовательно, координационные органы также подлежат объединению в систему согласно уровням публичной власти – государственному и муниципальному [3, п. 10 ст. 17], что влечет необходимость формирования собственной нормативной базы. При этом государственный уровень целесообразно подразделять на федеральный и региональный. Конституционно установлены пределы ведения и полномочия каждого уровня публичной власти [2, ст. 71–73, 130–133] с последующей законодательной конкретизацией компетенции органов, составляющих определенный уровень. Логичным и гармоничным развитием подобного рамочного правового регулирования будет определение концептуально схожим образом общих принципов функционирования координационных органов федеральным законом. Отсутствует прямое нормативное указание на обязательность его принятия, однако многочисленные положения ряда законов, косвенно свидетельствующие о необходимости такового, однозначны как самостоятельно, так и в своей совокупности. Легальная дефиниция «координационных органов» отсутствует, при этом использование законодателем термина «орган» опосредованно обозначает тесную взаимосвязь с системой органов публичной власти в РФ и требует нормативной регламентации их компетенции.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Самостоятельной и неотъемлемой частью единой системы публичной власти в РФ выступают ОМСУ, которые не функционируют изолированно, взаимодействуют с органами государственной власти. Легально определенной формой такого взаимодействия являются муниципальные координационные органы в сфере профилактики правонарушений. Исходя из изложенного в ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ (с изм., по сост. на 08.08.2024) «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее – Закон «Об основах системы профилактики...»), перечень координационных органов необходимо дополнить муниципальными. В рассматриваемой части данный закон не в полной мере содержательно воспринимает изменения Конституции РФ, внесенные в 2020 году [4, пп. 44–46 ст. 1] и вступившие в силу с 04.07.2020 [5, п. 1]. Так, новеллы в виде «взаимодействия» и «публичных функций» не получили должного развития в нормативных правовых актах меньшей юридической силы. При этом профилактику правонарушений возможно отнести к публичным функциям.

Более того, в Закон «Об основах системы профилактики...» за весь период его действия изменения внесены единственный раз [6, ст. 65], они вступили в силу с 19.08.2024 и выражены отсылкой в ст. 11 на Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», вступавший в силу поэтапно и полностью действующий с 01.01.2023. Таким образом, в данном федеральном законе длительное время сохранялась отсылка на утративший силу закон. Подобное обстоятельство следует отнести к юридико-техническому дефекту, не имеющему отношения к ультраактивности закона и его применению в виде исключения к определенным правоотношениям. Однако, следуя формальной логике, подобный вывод будет уместен, что видится существенным препятствием для замены в обозримом будущем ученого либо профессионального юриста искусственным интеллектом.

Система законодательства чрезвычайно сложна и находится в состоянии перманентного изменения, порой охватывающего асинхронно и в различной степени ее отдельные составляющие. Приведенный казус отражает несвоевременность внесения необходимого и очевидного изменения технического характера в федеральный закон. Содержательные изменения несравнимо сложнее. Надлежащее отражение перераспределения полномочий между органами публичной власти в комплексе взаимосвязанных законоположений способно затянуться на десятилетия, в течение которых недостатки в правовом регулировании создают явные и неразрешимые правореализационные проблемы.

Так произошло с определением ОМСУ мест для отбывания исправительных работ. Полномочия в сфере содействия занятости населения не входят в перечень вопросов местного значения с 01.01.2009, тем не менее ОМСУ исключаются из участия в данном процессе лишь с 20.01.2026 [7, ст. 1–2].

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Порядок создания региональных и муниципальных координационных органов исполнительными органами субъектов РФ и ОМСУ определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами [1, ч. 4 ст. 30]. Обращает на себя внимание прямое указание в законе только на «порядок создания». При этом закон разграничивает «создание и функционирование» [1, ч. 1 ст. 30], применительно к межведомственному координационному органу указаны «положение» и «персональный состав» [1, ч. 2 ст. 30], а по отношению к ведомственным координационным органам устанавливается «состав, полномочия и порядок их деятельности» [1, ч. 3 ст. 30]. Очевидно, что приведенная формулировка относится к юридико-техническим дефектам, возникает пробел, преодолеваемый посредством аналогии закона. В отсутствие надлежащей регламентации ОМСУ вправе определять муниципальными правовыми актами иные очевидные и насущные вопросы, касающиеся функционирования координационных органов, включая их состав. Приведенные положения только одной статьи закона отражают ряд явных и несложно устранимых внутренних несоответствий.

Установление об утверждении Правительством РФ положения и персонального состава межведомственного координационного органа не вполне согласуется с термином «межведомственный», поскольку ведомственная принадлежность и должностное положение, отражающие функциональные характеристики лица, в данном случае доминируют над его персональными данными. Очевидно, что определенные функции в рамках такого органа выполняет не физическое лицо (которому соответствует термин «персона»), а должностное лицо. Изменение должностного положения лица требует оперативного оформления, что влечет избыточную и рационально необоснованную нагрузку на аппарат координационного органа.

Таким образом, имеет место асинхронность в правовой регламентации системы профилактики правонарушений и неравномерность как сочетание фрагментарной избыточности с общей недостаточностью регламентации различных взаимосвязанных элементов такой системы. Это детерминирует содержательный дисбаланс взаимообусловленных нормативных правовых актов, неминуемо влекущий правореализационные проблемы.

Указание «персоны» в составе координационного органа возможно исходя из принципа «научной обоснованности принимаемых мер профилактики правонарушений» [1, п. 4 ст. 4]. Например, необходимо и целесообразно включение в состав координационных органов ученых-юристов, исследующих соотношение и реализацию компетенции органов публичной власти в сфере профилактики правонарушений, взаимодействие таких органов.

Утверждение автора о необходимости определения общих принципов создания, функционирования и порядка взаимодействия координационных органов всех уровней публичной власти федеральным законом основано на легально закрепленном принципе обеспечения «системности и единства подходов при осуществлении профилактики правонарушений» [1, п. 3 ст. 4]. Наличие системы профилактики правонарушений подразумевает преобразование совокупности координационных органов в систему. Кроме того, следует исходить из содержания п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: «Защита прав и свобод человека и гражданина; ... обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности». Поскольку функционирование муниципального координационного органа затрагивает сферу совместного ведения РФ и субъектов РФ, муниципальные правовые акты о его создании следует основывать на соответствующем федеральном и региональном законодательстве, регламентирующем опосредованное участие ОМСУ в осуществлении государственных полномочий. Образно и ясно выражаясь, муниципальные координационные органы «играют на чужом поле» [8, с. 159] и обязаны учитывать правила, свойственные преимущественно органам государственной власти, не подменяя их.

Принятие Закона «Об основах системы профилактики...» обозначило контуры такой системы, но не повлекло изменений иных законов, что отражает не реализованный интеграционный потенциал. Данный закон способен инициировать формирование системы профилактики правонарушений, через объединение во многом разрозненных элементов, при условии органичной содержательной трансформации положений совокупности федеральных законов, регламентирующих функционирование каждого субъекта.

Оценка опыта функционирования координационных органов вне законодательно установленных единых принципов нормативно зафиксирована [9, п. 12]; Правительством РФ в 1998 г. был упразднен ряд координационных органов в связи с завершением их полномочий и «в целях устранения дублирования этими органами работы соответствующих федеральных органов исполнительной власти». Также федеральным органам исполнительной власти предписано обеспечить решение поставленных задач в установленных сферах ведения и «в случае необходимости рассматривать возникающие вопросы на оперативных совещаниях с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти» [9, п. 13]. Признана и нормативно закреплена необходимость и возможность организации взаимодействия. Примечательно, что спустя несколько лет Правительству РФ было официально предложено «воссоздать Межведомственную комиссию по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации» [10, п. 3]. Таким образом, признание необходимости системного взаимодействия органов публичной власти закреплено правовыми актами как исполнительного, так и законодательного органов государственной власти.

Изначально данная комиссия была создана в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.1997 № 1648 «О Межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации» [11], в п. 3 которого было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ «рассмотреть в первом полугодии 1998 г. вопрос об образовании аналогичных постоянно действующих комиссий во главе с одним из руководителей» органов исполнительной власти и ОМСУ. Однако до окончания первого полугодия 1998 г. Правительством РФ было принято решение об упразднении этой комиссии. Очевидно, подобные координационные органы необходимы, но позитивный синергетический результат их функционирования возможен лишь на основе единых и ясных принципов правового регулирования, способных обеспечить преобразование совокупности таких органов в систему. Необходимо законодательно регламентировать порядок деятельности и статус координационных органов, а также их решений.

Следует обратить внимание на две взаимосвязанные части смысла права (в отличие от двойственности) ОМСУ создавать муниципальные координационные органы в сфере профилактики правонарушений – в случае совпадения словесного выражения вопросов местного значения и направлений профилактики правонарушений очевидна схожесть с разрешительным типом правового регулирования – могут и должны. В иных случаях наблюдается аналогия с дозволительным типом: такие органы могут создаваться, но их создание не обязательно. Метод сравнительно-правового анализа позволяет разрешить сложную проблему восприятия смысла одного права, всходящего в комплекс прав ОМСУ в сфере профилактики правонарушений, которое, согласно разъяснениям органов Прокуратуры РФ [12], является обязанностью [13, с. 21] исходя из якобы неустранимой антиномии. Однако, определив сферу профилактики правонарушений через ее направления и сопоставив последние с компетенцией ОМСУ, очевидно использование законодателем сочетания разных типов правового регулирования. Таким образом, наблюдаемое сложное правовое явление следует отнести не к антиномии как замене смысла на противоположный, а к дуализму как диалектическому сочетанию различных смыслов, их одновременному наличию с возможностью ясного разграничения. Право ОМСУ создавать координационные органы в сфере профилактики правонарушений комплексное, значительно по объему содержания и внутренне неоднородное. Иная позиция базируется на явной и неоспоримой подмене терминов – замене «права» на «полномочие» с переходом к «обязанности». Основу подобных умозаключений составляют данные, относящиеся к органам государственной власти, и сформулировано относящееся к ним утверждение, неверно экстраполированное на ОМСУ. Единство и неделимость смысла отдельного права постулируется как аксиома, однако является стереотипом, от которого допустимо отойти.

Понимание сущности муниципальных координационных органов невозможно без рассмотрения легальной дефиниции термина «координация».

Согласно подп. «л» п. 17 ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», ст. 83 Конституции РФ была дополнена п. «е.5» следующего содержания: «формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти...».

При этом «координация деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти, представляет собой систему действий и решений, которые направлены на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую сис­тему публичной власти...» [3, ч. 2 ст. 2].

Таким образом, согласованное функционирование и взаимодействие органов выступают обязательными, неразрывно связанными элементами координации, которые следует учитывать и выражать в правовой регламентации деятельности координационных органов.

Согласно легальной дефиниции единой системы публичной власти в нее входят органы, «осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия» [3, ч. 1 ст. 2]. Помимо нормативно установленного закрытого перечня видов взаимодействия, констатирована необходимость разработки регламентирующего их законодательства. При этом исчерпывающим образом урегулировано только финансово-бюджетное взаимодействие – в Бюджетном кодексе РФ.

Посредством координационных органов осуществляются два вида взаимодействия: организационно-правовое (создаются на основе нормативного правового акта, их решения могут выступать основанием издания иных актов) и функциональное (обеспечивают согласованное функционирование).

Вхождение в единую систему публичной власти ОМСУ «в их совокупности» явно требует установления единых правил функционирования создаваемых ими координационных органов. В ином случае разрозненная совокупность чрезвычайно многочисленных муниципальных координационных органов не будет способна выступить элементом соответствующей системы, внося дисбаланс в ее функционирование.

Дополнительно установлено, что «порядок взаимодействия» органов государственной власти субъектов РФ между собой, с ОМСУ входящих в их состав муниципальных образований, а также с федеральными органами государственной власти «при решении вопросов осуществления публичной власти ... определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации» [3, ч. 2 ст. 17].

Нормативно определенный перечень «вопросов осуществления публичной власти» отсутствует. Очевидно, их необходимо раскрыть в отдельном федеральном законе, регламентирующем порядок взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти как одного из элементов координации.

Интерес представляет законоположение, согласно которому ОМСУ принимают участие в осуществлении имеющих государственное значение публичных функций как в порядке наделения отдельными государственными полномочиями, «так и в ином порядке в соответствии с федеральным законом» [3, ч. 4 ст. 17]. Под таким «иным порядком», исходя из системного толкования приведенных в настоящем кратком исследовании законодательных актов, предлагается рассматривать функционирование муниципальных координационных органов, что дополнительно косвенно указывает на необходимость принятия соответствующего федерального закона.

Уровни координационных органов и публичной власти синхронизированы и определяют различия в характере координации. При этом государственному уровню свойственна императивность как властная иерархическая координация (обязательное к исполнению поручение, указание), муниципальному уровню – диспозитивность как «самокоординация» (рекомендация), взаимное соглашение (прямые обязательные поручения обращены структурным подразделениям ОМСУ, подведомственным организациям). Подобные формулировки используются в протокольных решениях координационных органов соответствующих уровней.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственному Совету и его рабочим органам предоставлено право «организовывать проведение научных исследований по вопросам, касающимся взаимодействия органов публичной власти» [3, п. 3 ч. 2 ст. 15]. Обращает на себя внимание указание исключительно на «взаимодействие», которое наряду с «обеспечением согласованного функционирования» выступает неотъемлемой частью «координации органов публичной власти». Приведенное положение является одним из редких примеров законодательно закрепленной на федеральном уровне актуальности и значимости определенного направления научных исследований. Вопросы взаимодействия ОМСУ с органами государственной власти (а также иными государственными органами) в сфере профилактики правонарушений нуждаются в глубокой научной проработке. В настоящее время единственной законодательно установленной формой системного взаимодействия органов публичной власти в сфере профилактики правонарушений выступают координационные органы.

Исследование вопросов координации необходимо в целях формирования обоснованных предложений по внесению изменений в действующее законодательство для отражения различий в координации на отдельных уровнях публичной власти: государственном (федеральном и региональном) и муниципальном. На сегодняшний день из правовой регламентации на федеральном уровне выпало нормативное закрепление цели создания и функционирования муниципальных координационных органов.

Полноценная реализация права создавать муниципальные координационные органы в сфере профилактики правонарушений подразумевает наличие надлежащей законодательной регламентации. Единичных материальных норм декларативного характера недостаточно, необходим комплекс норм, определяющих компетенцию, а также процессуальные нормы, раскрывающие порядок создания и функционирования рассматриваемых органов. Требуется нормативное закрепление как формы решений, принимаемых в ходе работы таких органов, так и значения решений для различных субъектов, вплоть до определения мер ответственности за их неисполнение. Следует нормативно констатировать обязательность исполнения решений координационных органов, принятых в рамках их компетенции.