Об освобождении некоторых категорий обязательных требований от единого регулирования

ВВЕДЕНИЕ

Ретроспективный анализ государственного регулирования хозяйственной деятельности свидетельствует о том, что в рамках правотворческой практики неоднократно предпринимались попытки формирования унифицированных подходов к процедуре установления нормативных предписаний, образующих систему обязательных требований (так называемые единые требования к обязательным требованиям). Указанная тенденция обретает отчетливую эмпирическую верификацию начиная с 2012 г., когда на Правительство Российской Федерации была возложена задача по реализации мероприятий, ориентированных на развитие института оценки регулирующего воздействия применительно к проектам нормативных правовых актов. Более того, главой государства предписывалось в установленном порядке выработать предложения, касающиеся проведения оценки регулирующего воздействия в отношении проектов федеральных законов на этапе их подготовки к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении [1, пп. «д» п. 2].

Тем самым был заложен нормативный фундамент для экстенсивного распространения оценочных процедур на ключевые стадии законотворческого процесса, что впоследствии оказало существенное влияние на эволюцию института обязательных требований в российской правовой системе. Как следствие, регулирование обязательных требований предусматривалось в едином ключе, вне зависимости от того, каким нормативным правовым актом установлены обязательные требования и кто осуществляет оценку их соблюдения. Единственным критерием, на основе которого планировалось осуществлять или не осуществлять оценочные процедуры в отношении проекта нормативного правового акта, выступало то, регулирует ли такой проект отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности или нет.

Вместе с тем, как отмечают отечественные исследователи, право состоит из разнородных юридических норм, вся совокупность которых подразделяется на нормы-правила и нормы-исключения, которые предусматривают особенное регулирование [2, с. 29–31][3, с. 15]. Данное утверждение имеет важное значение, поскольку если допустить, что изначальная интенция распространить единые требования на нормативные правовые акты хотя бы федеральных органов исполнительной власти, находящихся в контуре руководства Правительства Российской Федерации, была бы реализована в полном объеме, то предписания главы государства, обозначенные в 2012 г., даже в условиях современного правового регулирования сохраняют свою инновационную составляющую. Данный тезис обусловлен тем обстоятельством, что в настоящее время процедура оценки регулирующего воздействия применяется лишь к определенному кругу проектов нормативных правовых актов, направленных на установление или изменение обязательных требований [4, пп. «а» п. 11]. Возникает закономерный вопрос о природе указанного феномена. Требует научного осмысления проблема наличия либо отсутствия у отдельных категорий обязательных требований сущностных особенностей, которые объективно препятствуют экстраполяции на них регуляторного воздействия Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – Закон № 247-ФЗ) и, соответственно, обусловливают их исключение из орбиты его действия.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Объектом исследования являются обязательные требования, процесс установления и оценки применения которых исключены из-под регулирования Закона № 247-ФЗ. Предмет исследования – причины, обоснованность и последствия такого освобождения от единых условий. Основным методом исследования является анализ законодательных актов в сфере обязательных требований и контроля (надзора). Метод синтеза позволил выявить единую правовую природу всех обязательных требований (в том числе тех, которые освобождены от единого регулирования). Формально-логический метод позволил определить общие направления реформ, заданные Президентом Российской Федерации, и характер их действительной реализации на практике. Сравнительно-правовой метод позволил соотнести причины изъятий из-под общего регулирования, предусмотренного законодательством об обязательных требованиях и контрольной (надзорной) деятельностью. Технико-юридический метод позволил определить понятие и признаки обязательных требований.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Согласно позиции автора настоящей статьи все правила, регулирующие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, являются обязательными требованиями, вне зависимости от того, распространяются ли на такие нормы единые условия установления и проверяется ли их исполнение в рамках видов контроля (надзора), подпадающих под регулирование акта, который рука об руку шел с Законом № 247-ФЗ, – Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ). Данный тезис косвенно подтверждается нормами законодательства (ведь в Законе № 247-ФЗ прямо обозначено, что хоть его положения и не применяются к отдельным правилам, но от этого такие правила не перестают быть обязательными требованиями) [5, ч. 2 ст. 1].

Тем не менее изъятия из-под общего регулирования, предусмотренного Законами № 248-ФЗ и 247-ФЗ, во многом совпадают (например, в части процесса оценки Банком России степени соблюдения обязательных требований, установленных им же в особом порядке) [5, ч. 2 ст. 1][6, ч. 3 ст. 1, ч. 3–6 ст. 2]. Данное обстоятельство связано преимущественно с тем, что Закон № 247-ФЗ в значительной степени распространяет свое действие на обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках видов контроля (надзора), урегулированных Законом № 248-ФЗ. Как следствие, в части изъятий из-под предусматриваемого регулирования Закон № 247-ФЗ выступает своеобразным дублером Закона № 248-ФЗ. Такое совпадение изъятий обусловлено двумя причинами. Во-первых, упоминание об обязательных требованиях в том понимании, в каком мы его имеем в виду сейчас (требования, предъявляемые публично-властными субъектами к предпринимательской и иной экономической деятельности), было впервые допущено именно в акте, регулирующем контроль (надзор). Во-вторых, разработка Законов № 247-ФЗ и 248-ФЗ велась в рамках исполнения одного и того же поручения Президента Российской Федерации и была предусмотрена одной и той же правительственной дорожной картой [7, пп. «б» п. 3][8, п. 1, 2], в связи с чем разработчики обоих проектов закономерно обменивались мнениями и испытывали влияние друг друга.

Доказательством выводимого нами предположения о дублировании Законов № 247-ФЗ и 248-ФЗ является перечень особых отраслевых изъятий, на которые не распространяются единые условия установления. Так, Закон № 247-ФЗ не распространяется на обязательные требования, которые, например, составляют государственную тайну, устанавливаются в сфере обороны, при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, в области использования атомной энергии, разрабатываемыми на основе Международных стандартов финансовой отчетности [5, ч. 2 ст. 1]. Все виды контроля (надзора), в рамках которых оценивается степень соблюдения обозначенных требований, также исключены из-под действия единых правил о контроле (надзоре) с самого раннего периода законодательного регулирования [9, ст. 3][10, ч. 3.1 ст. 1][6, ч. 4, 5 ст. 2].

Однако обозначенный перечень отраслевых изъятий из-под общего регулирования не является исчерпывающим.

Так, действие Закона № 247-ФЗ не обязательно для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Данный вывод детерминирован нормативной конструкцией, в соответствии с которой императивная сила принципов установления и оценки применения обязательных требований, а следовательно, и процедур оценки регулирующего воздействия, оценки фактического воздействия и оценки применения распространяется исключительно на федеральных регуляторов: федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации [5, ч. 1 ст. 10]. Указанное положение вещей формально объясняется тем, что у Правительства Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению правил, в соответствии с которыми должны выстраиваться региональные и муниципальные нормы, а все необходимые процедуры устанавливаются именно правительственными актами [4][11][12].

Также следует обратить внимание на то, как Закон № 247-ФЗ распространяет свое действие на обязательные требования, содержащиеся в проектах федеральных законов. Дело в том, что Закон № 247-ФЗ при разработке законодательных актов обязано соблюдать исключительно Правительство Российской Федерации. Это означает, что единые принципы установления обязательных требований при разработке федеральных законов не соблюдают следующие субъекты права законодательной инициативы: Президент Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, сенаторы Российской Федерации, а также законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Указанное ограничение сферы действия закона детерминировано нормативным пробелом, сущность которого заключается в том, что, несмотря на формальное распространение Закона № 247-ФЗ на обязательные требования, содержащиеся в федеральном законодательстве, императивные принципы и процедуры, регламентированные данным актом, являются обязывающими, как уже упоминалось, исключительно для федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций.

Дополнительно следует обратить внимание, что Президент Российской Федерации, реализуя свои нормотворческие полномочия посредством издания указов, содержащих обязательные требования, de jure также выведен из круга субъектов, на которых возложена обязанность соблюдения принципов и процедур установления и оценки применения таковых требований, предусмотренных Законом № 247-ФЗ [5, ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 10]. Указанное представляется весьма странным, ведь на практике существует множество примеров президентских актов, в которых присутствуют обязательные требования [13]. Так, например, указами главы государства ограничено осуществление отдельных валютных операций [14, п. 3]; введены лимиты на вывоз иностранной валюты, наличной валюты Российской Федерации и золотых слитков за рубеж [15, п. «е», «ж» п. 1][16]; обозначены размеры репатриации иностранной валюты [17, п. «а» п. 1]; определен особый порядок выплат из конкурсной массы иностранным лицам при банкротстве российских юридических лиц [18, п. 3].

Как следствие, мы можем наблюдать противоречие между номинальным действием Закона № 247-ФЗ и фактическим отсутствием механизмов имплементации его предписаний применительно к субъектам их принятия.

Наконец, Закон № 247-ФЗ не распространяется на содержание нормативных документов (межгосударственных стандартов, строительных норм и правил, сводов правил), что следует из исчерпывающего перечня актов, которые могут содержать обязательные требования [5, ч. 1 ст. 2]. Данное упущение представляется наиболее непоследовательным пробелом, поскольку на этапе оценки регулирующего воздействия Закон № 247-ФЗ предусматривал свое действие в отношении нормативных документов [19, ч. 2 ст. 1].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С учетом изложенного мы можем резюмировать, что исключения из-под регулирования Закона № 247-ФЗ предусматриваются на основе следующих критериев: 1) исключения основываются на особенностях контролируемых лиц (например, в отношении лиц, осуществляющих частную охранную деятельность); 2) исключения основываются на особенностях регуляторов (например, неприменение единых правил в отношении всех актов, устанавливаемых Банком России); 3) исключения основываются на особенностях актов (документов), устанавливающих обязательные требования (например, актов, основанных на международных стандартах финансовой отчетности).

Представляется, что сложившаяся правовая ситуация, проявляющаяся в исключении отдельных категорий обязательных требований из сферы действия унифицированного правового режима, не может быть признана допустимой не только вследствие деформации единообразия нормотворческой и правоприменительной деятельности, но и в силу ряда иных обстоятельств, подлежащих дальнейшей конкретизации.

1. Региональные и муниципальные императивные предписания, безусловно, характеризуются редуцированным по сравнению с федеральными аналогами составом правообязанных субъектов, что детерминировано действием принципа территориальности и ограниченной юрисдикцией соответствующих нормотворческих органов. Однако количественная гетерогенность круга адресатов отнюдь не имплицирует качественную разнородность природы самих обязательных требований или дифференциацию степени их регуляторного воздействия на предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Напротив, руководствуясь магистральным вектором на унификацию законодательства и единообразие правоприменительной практики, полагаем необходимым обозначить следующий концептуальный тезис: обязательные требования, инкорпорированные в нормативные акты различного иерархического уровня (федерального, регионального, муниципального), обладают универсальной сущностной природой, что, в свою очередь, детерминирует необходимость применения к ним единообразного подхода в части правового регулирования. Из изложенного с необходимостью вытекает, что различия в территориальной сфере действия норм не могут служить основанием для дифференциации правовых режимов их установления, оценки соблюдения и актуализации [20, с. 15].

2. Нормативные правовые акты главы государства, выступившие нормативной основой и императивным импульсом для проведения масштабной реформы института обязательных требований, имплицитно не содержат и, более того, исключают возможность какой-либо дифференциации или установления изъятий в отношении отдельных категорий нормативных правовых актов в процессе реализации означенной реформы [1, пп. «д» п. 2][7, пп. «б» п. 3]. Подобный подход в полной мере коррелирует с принципами единообразия законодательства и верховенства закона, предполагающими универсальность правового регулирования в пределах соответствующей юрисдикции.

Конструирование преференциальных правовых режимов для отдельных органов или организаций, выражающееся, в частности, в их освобождении от обязанности по совершенствованию собственного нормотворчества в рамках проводимой реформы, вступает в противоречие с направленностью президентских поручений. Более того, подобная практика нивелирования универсальных требований к отдельным субъектам объективно ставит под сомнение полноту реализации соответствующих поручений, а равно исключает единообразие правоприменительной практики, что в конечном итоге девальвирует саму идею системной трансформации института обязательных требований.

3. Освобождение отдельных регуляторов (например, Банка России в части требований к деятельности кредитных организаций; Росгвардии в части правил к частным охранным организациям; Правительства Российской Федерации при разработке изменений, увеличивающих налоговую ставку, и т. д.) от необходимости в едином порядке соблюдать принципы Закона № 247-ФЗ и проходить процедуры, направленные на предотвращение излишних обязательных требований, закономерно повлечет рост административного давления. Данное обстоятельство сведет весь положительный эффект, достигнутый в результате реформ («регуляторной гильотины» и выработки соответствующих законодательных норм) к предсказуемому минимуму.

4. Для всех обязательных требований характерна единая правовая природа – они регулируют деятельность хозяйствующих субъектов при помощи различного характера требований (норм, правил, нормативов, условий, ограничений, запретов, обязанностей), установленных публично-правовыми органами и уполномоченными организациями [21][22]. Множество факторов, характеризующих особый характер обязательных требований (воздействие на поведение большого количества лиц (как на само контролируемое лицо, так и его работников, контрагентов и т. д.); значительные издержки, сопряженные с необходимостью соблюдения обязательных требований; нарушение обязательных требований влечет нарушение охраняемых законом ценностей) [23][24, с. 11, 52], обусловили необходимость разработки отдельного порядка установления и оценки применения таких требований.

Совокупность вышеперечисленных факторов, детерминирующих сущностные характеристики и функциональные особенности института обязательных требований, в полной мере экстраполируется и на те категории императивных предписаний, которые в силу законодательной воли выведены из-под юрисдикционного действия Закона № 247-ФЗ. Исключение указанных требований из орбиты регулирования данного нормативного акта отнюдь не нивелирует объективно присущие им признаки и не элиминирует их фундаментальные свойства, которые остаются неизменными независимо от наличия или отсутствия специального законодательного режима.

Таким образом, все обязательные требования имеют единую правовую природу вне зависимости от того, в каком акте (документе), каким органом (организацией) и в отношении какого круга контролируемых лиц (в рамках страны, региона или муниципалитета) определены такие правила. Учитывая вышеобозначенные доводы, в целях обеспечения законности и правоприменительной практики в российском правовом поле необходимо урегулировать процесс установления и оценки применения обязательных требований в рамках единого правового поля, которое в настоящее время предусмотрено Законом № 247-ФЗ и рядом подзаконных правовых актов. Сущностная общность всех обязательных требований, вне зависимости от их отраслевой принадлежности и нормативного режима, презюмируется в качестве аксиоматического основания дальнейшего доктринального анализа.